劉 巖，喻 倩，顏建華

（1.山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所醫(yī)學(xué)情報(bào)研究中心，山東 濟(jì)南 250062；2.山東省衛(wèi)生服務(wù)與管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟(jì)南 250062；3.河北大學(xué)附屬醫(yī)院科研處，河北 保定 071000）

● 衛(wèi)生政策與改革 ●

不同時(shí)期醫(yī)院評(píng)審辦法許可期限定制的內(nèi)容比較與評(píng)價(jià)

劉 巖1，2，喻 倩1，3，顏建華1，2

（1.山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所醫(yī)學(xué)情報(bào)研究中心，山東 濟(jì)南 250062；2.山東省衛(wèi)生服務(wù)與管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟(jì)南 250062；3.河北大學(xué)附屬醫(yī)院科研處，河北 保定 071000）

[目的]比較不同時(shí)期醫(yī)院等級(jí)評(píng)審辦法許可期限的內(nèi)容規(guī)定，探討醫(yī)院評(píng)審政策存在的問題與改進(jìn)措施。[方法]采用內(nèi)容比較研究方法，對(duì)1989-2011年4個(gè)國(guó)家級(jí)醫(yī)院評(píng)審辦法中涉及時(shí)間限制的內(nèi)容進(jìn)行比較。[結(jié)果]1989版《辦法》中未明確提及的時(shí)限指標(biāo)占比較研究總指標(biāo)數(shù)的80%，1995版、2011版、2012版《辦法》該比例分別為50%、5%、10%，時(shí)限最長(zhǎng)的為評(píng)審周期，即等級(jí)證書有效期，時(shí)限為4年；最短的為評(píng)審申請(qǐng)、受理通知評(píng)審、評(píng)審報(bào)告完成、異議聽證申請(qǐng)、整改再審申請(qǐng)等5個(gè)指標(biāo)，時(shí)限均為5個(gè)工作日。[結(jié)論]2012年版《辦法》對(duì)評(píng)審全程工作的時(shí)限做出明確規(guī)定，對(duì)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)和評(píng)審組織的工作及其工作效率要求更加明確、嚴(yán)格，對(duì)使醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與等級(jí)評(píng)審的工作程序更顯科學(xué)、規(guī)范；明確4年為一個(gè)評(píng)審周期，更有利于醫(yī)院的科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展；規(guī)定申請(qǐng)?jiān)u審前不少于6個(gè)月自評(píng)，是評(píng)審方針在評(píng)審工作過程中的具體體現(xiàn)；但過于苛刻的時(shí)間限制未必能達(dá)到使評(píng)審工作更加務(wù)實(shí)高效的預(yù)期；進(jìn)一步完善個(gè)別條款的時(shí)限規(guī)定將更有助于提升《辦法》的權(quán)威性。

醫(yī)院；等級(jí)評(píng)審；許可期限；評(píng)審周期；公示期

行政管理中的許可期限制度是為了保證行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的高效，對(duì)涉及管理政策實(shí)施程序的整體及各個(gè)環(huán)節(jié)提出時(shí)間上的限制。期限制度要發(fā)揮作用，有關(guān)許可期限設(shè)計(jì)的期限必須明確，期限的規(guī)定必須合理，要體現(xiàn)高效的原則[1]。隨著我國(guó)第二周期醫(yī)院等級(jí)評(píng)審工作的全面展開，醫(yī)院管理學(xué)界對(duì)醫(yī)院評(píng)審的研究從特點(diǎn)到趨勢(shì)[2]、從標(biāo)準(zhǔn)解讀[3]到指標(biāo)分解[4]、從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化[5]到評(píng)審政策建議[6]就不斷有報(bào)告產(chǎn)出，但鮮有對(duì)評(píng)審辦法限時(shí)許可內(nèi)容的評(píng)價(jià)研究。而醫(yī)院評(píng)審辦法中涉及時(shí)限內(nèi)容的規(guī)定，對(duì)與醫(yī)院評(píng)審工作相關(guān)的各類機(jī)構(gòu)和人員行為具有必須遵照?qǐng)?zhí)行的較強(qiáng)行政約束力，一旦出現(xiàn)缺陷或瑕疵，對(duì)評(píng)審工作的影響十分巨大。本文以我國(guó)不同時(shí)期正式發(fā)布實(shí)施的4個(gè)國(guó)家級(jí)醫(yī)院評(píng)審辦法為研究對(duì)象，對(duì)其中涉及時(shí)間要求的內(nèi)容進(jìn)行了比較分析，以期為完善醫(yī)院評(píng)審政策提供些許參考。

1 資料與方法

1.1 研究對(duì)象

原衛(wèi)生部1989年頒發(fā)的《醫(yī)院分級(jí)管理辦法（試行草案）》（衛(wèi)醫(yī)字〔89〕第25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱89版《辦法》）、原衛(wèi)生部1995年頒發(fā)的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)審辦法》（衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔1995〕第30號(hào)，以下簡(jiǎn)稱95版《辦法》）、原衛(wèi)生部2011年頒發(fā)的《醫(yī)院評(píng)審暫行辦法》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)〔2011〕75號(hào)，以下簡(jiǎn)稱11版《辦法》）、國(guó)家中醫(yī)藥管理局2012年頒發(fā)的《中醫(yī)醫(yī)院評(píng)審暫行辦法》（國(guó)中醫(yī)藥醫(yī)政函〔2012〕96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱12版《辦法》或新《辦法》）；上述4個(gè)《辦法》在本文泛指時(shí)統(tǒng)稱評(píng)審辦法。

1.2 研究方法

一是通過文獻(xiàn)檢索，回顧1989年以來有關(guān)醫(yī)院等級(jí)評(píng)審辦法政策文獻(xiàn)以及學(xué)術(shù)論文，對(duì)其進(jìn)行歸納總結(jié)和分類梳理。二是采用內(nèi)容比較研究方法，通過對(duì)不同時(shí)期等級(jí)評(píng)審辦法的文本進(jìn)行對(duì)比分析，總結(jié)《辦法》中涉及時(shí)限要求內(nèi)容的異同點(diǎn)，分析潛在問題，探討政策完善與規(guī)范提升的依據(jù)與措施。

1.3 比較的內(nèi)容

選取了4個(gè)《辦法》中涉及時(shí)間要求的內(nèi)容，分別為：評(píng)審周期即等級(jí)證書有效期；醫(yī)療機(jī)構(gòu)提交評(píng)審申請(qǐng)書時(shí)間；醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)審前自評(píng)自查期限；申請(qǐng)材料不齊、不符，告知醫(yī)院補(bǔ)正期限；申請(qǐng)材料齊全、合規(guī)，受理申請(qǐng)期限；衛(wèi)生行政部門受理申請(qǐng)后，向醫(yī)院發(fā)出已受理申請(qǐng)通知期限；醫(yī)院在規(guī)定期限內(nèi)未申請(qǐng)?jiān)u審者須補(bǔ)辦申請(qǐng)手續(xù)期限；衛(wèi)生行政部門通知醫(yī)院評(píng)審受理申請(qǐng)后，通知評(píng)審組織期限；新建醫(yī)院取得執(zhí)業(yè)資格后申請(qǐng)首次評(píng)審時(shí)間；醫(yī)院變更級(jí)別后申請(qǐng)首次評(píng)審時(shí)間；完成評(píng)審時(shí)間；評(píng)審組織完成評(píng)審報(bào)告期限；衛(wèi)生行政部門在收到評(píng)審報(bào)告后作出評(píng)審結(jié)論期限；評(píng)審不合格整改期限；整改后申請(qǐng)?jiān)俅卧u(píng)審時(shí)限；被評(píng)審機(jī)構(gòu)告獲知評(píng)審結(jié)論不合格提出聽證申請(qǐng)期限；衛(wèi)生行政部門在醫(yī)院提出聽證申請(qǐng)后組織聽證期限；醫(yī)療機(jī)構(gòu)請(qǐng)求復(fù)審期限；評(píng)審結(jié)論公示期限；評(píng)審組織對(duì)評(píng)審原始材料保存期限。

2 研究結(jié)果

不同時(shí)期醫(yī)院評(píng)審辦法中涉及時(shí)間要求的內(nèi)容比較見表1。

表1 不同時(shí)期醫(yī)院評(píng)審辦法中涉及時(shí)間要求的內(nèi)容比較

續(xù)表1 不同時(shí)期醫(yī)院評(píng)審辦法中涉及時(shí)間要求的內(nèi)容比較

3 結(jié)果分析與討論

3.1 新《辦法》對(duì)評(píng)審全程工作的時(shí)限做出明確規(guī)定

表1展現(xiàn)出一個(gè)醫(yī)院從提交評(píng)審申請(qǐng)書、評(píng)審組織完成評(píng)審、作出評(píng)審結(jié)論、最后到公示評(píng)審結(jié)果這一完整評(píng)審過程所涉及到的時(shí)間流程。從中不難看出，在可比較的4類評(píng)審《辦法》共20項(xiàng)涉及到時(shí)間概念的指標(biāo)中，89版《辦法》有16項(xiàng)時(shí)間指標(biāo)未提及或未做出明確規(guī)定，占總指標(biāo)數(shù)的80%，95版《辦法》有10項(xiàng)時(shí)間指標(biāo)未做詳細(xì)的說明，占50%。由于89版《辦法》和95版《辦法》中規(guī)定的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)請(qǐng)求復(fù)審期限”被更科學(xué)、規(guī)范的“申請(qǐng)和組織聽證”2個(gè)指標(biāo)取代，則11版《辦法》和12版《辦法（中醫(yī)）》中只有“完成評(píng)審時(shí)間”這1項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)為“在規(guī)定時(shí)間完成”的模糊表達(dá)，其他高達(dá)95%的時(shí)間指標(biāo)均是明確限制性規(guī)定。

法國(guó)思想家孟德斯鳩( Charles Montesquieu)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力, 這是萬古不易的一種經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止[7]。”從新《辦法》（2012年版）對(duì)所涉時(shí)限幾乎都做出了清晰明確的規(guī)定這一細(xì)節(jié)變化不難看出：由于新一輪醫(yī)院等級(jí)評(píng)審仍然是在衛(wèi)生行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和組織下進(jìn)行的，參與具體操作的各級(jí)醫(yī)院協(xié)會(huì)可視同為衛(wèi)生行政部門的委托組織，對(duì)評(píng)審工作程序做出時(shí)間限制，首先是反映了政策制定者對(duì)衛(wèi)生行政主管部門行政作為承諾守時(shí)的期待，期望通過部門規(guī)章的限制，倒逼各級(jí)衛(wèi)生行政部門在醫(yī)院評(píng)審工作中的行政作為。其次，等級(jí)評(píng)審辦法畢竟是國(guó)家衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)布的，明知時(shí)間約束性如此嚴(yán)格依然批準(zhǔn)發(fā)布執(zhí)行，也說明政府對(duì)履行行政作為、遵守時(shí)限承諾是愿意兌現(xiàn)的，愿意接受社會(huì)各界公開監(jiān)督，其決心和勇氣在既往部門規(guī)章中是少有的。衛(wèi)生行政部門對(duì)公權(quán)力的自我約束如此嚴(yán)格，無疑是一巨大進(jìn)步。

3.2 新《辦法》明確4年為一個(gè)評(píng)審周期

89版《辦法》規(guī)定評(píng)審周期為3年，至95版《辦法》除醫(yī)院、婦幼保健院等機(jī)構(gòu)評(píng)審周期保持3年外，其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)的評(píng)審周期縮短為2年。按照“以評(píng)促建、以評(píng)促改、評(píng)建結(jié)合、重在內(nèi)涵”的原則，如果以不少于6個(gè)月的創(chuàng)建和自評(píng)時(shí)間為申請(qǐng)上級(jí)評(píng)審的前提條件，再加上“醫(yī)院在等級(jí)證書有效期滿前3個(gè)月可以向有評(píng)審權(quán)的衛(wèi)生行政部門提出評(píng)審申請(qǐng)，提交評(píng)審申請(qǐng)材料”（11版《辦法》第十七條規(guī)定），則2年一個(gè)周期的評(píng)審，基本上上一周期評(píng)審剛剛結(jié)束，還沒過1年，又要開始下一周期的自查自評(píng)和申請(qǐng)?jiān)u審了。因?yàn)獒t(yī)院的周期性評(píng)審包括書面評(píng)價(jià)、醫(yī)療信息統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)涉及幾百個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的全院性綜合工程，不可能不集中創(chuàng)建和自評(píng)一段時(shí)間。醫(yī)院如此長(zhǎng)期疲于應(yīng)付周期性評(píng)審工作，必然會(huì)影響醫(yī)院正常的運(yùn)行機(jī)制，這樣的政策規(guī)定顯然是不科學(xué)的。

基于此，11版和12版《辦法》，均將評(píng)審周期由3年或2年變更為4年，這是新版評(píng)審辦法求真務(wù)實(shí)的一個(gè)體現(xiàn)。4年為一個(gè)評(píng)審周期，2年后的中期考核正好在一個(gè)評(píng)審周期的中間，也方便操作，有利于縱、橫向比較。醫(yī)院管理層在周期性評(píng)審后，重點(diǎn)抓內(nèi)涵建設(shè)，抓持續(xù)改進(jìn)，抓質(zhì)量提升，抓醫(yī)療安全，更有利于提高醫(yī)療服務(wù)水平，最終讓患者受益，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院的科學(xué)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展。

3.3 新《辦法》規(guī)定申請(qǐng)?jiān)u審前不少于6個(gè)月自評(píng)

89版《辦法》中的評(píng)審要求，只是原則性規(guī)定“醫(yī)院先行自查，符合標(biāo)準(zhǔn)后即可向相應(yīng)評(píng)審委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)u審”，并未對(duì)醫(yī)院創(chuàng)建與自查自評(píng)工作時(shí)間做出具體規(guī)定。因此，可以這樣理解，醫(yī)院創(chuàng)建與自查自評(píng)工作無論時(shí)間多長(zhǎng)或多短，只要符合標(biāo)準(zhǔn)即可提出評(píng)審，顯然這是不符合“以評(píng)促建、以評(píng)促改、評(píng)建并舉、重在內(nèi)涵”的醫(yī)院評(píng)審方針要求。這一規(guī)定在95版《辦法》中仍然沒有得到改變。但在11版《辦法》中，則明確提出了“醫(yī)院在提交評(píng)審申請(qǐng)材料前，應(yīng)當(dāng)開展不少于6個(gè)月的自評(píng)工作”要求，對(duì)醫(yī)院的創(chuàng)新和自查自評(píng)有了明確無誤的強(qiáng)制性要求，以確保醫(yī)院評(píng)審工作在“以評(píng)促建、以評(píng)促改、評(píng)建并舉、重在內(nèi)涵”的方針下得到貫徹實(shí)施。

但令人困惑的是，在11版《辦法》出臺(tái)一年后又頒布的12版《辦法》，卻只字未提及對(duì)各級(jí)各類中醫(yī)醫(yī)院創(chuàng)建與自評(píng)工作時(shí)間的要求。頂層政策文本的這一點(diǎn)變化，尤如“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致了全國(guó)中醫(yī)醫(yī)院“三甲”評(píng)審工作在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則（國(guó)中醫(yī)藥辦醫(yī)政發(fā)〔2012〕29號(hào)）剛剛頒布不到2個(gè)月時(shí)間就全部結(jié)束[8]。甚至一批縣級(jí)中醫(yī)醫(yī)院也越級(jí)評(píng)審為“三甲”中醫(yī)醫(yī)院[9]。有的中醫(yī)醫(yī)院院長(zhǎng)和職工評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則連一遍都未必來得及看過，醫(yī)院就已經(jīng)掛上“三甲”牌子了，政策起草者或許并未想到，這雖然是極小的一點(diǎn)瑕疵，卻從根本上導(dǎo)致“創(chuàng)建迎評(píng)”、“以評(píng)促建”的目的無法實(shí)現(xiàn)了。由此可見，一項(xiàng)衛(wèi)生軟科學(xué)研究成果的重要性和影響程度，很多時(shí)候會(huì)大大超過一項(xiàng)自然科學(xué)的研究成果[10]。3.4 新《辦法》對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與等級(jí)評(píng)審做出明確時(shí)限規(guī)定

與第一評(píng)審周期相比，新一輪醫(yī)院評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，單從內(nèi)容條款上看就增加了5倍之多[11]。而一所醫(yī)院要通過評(píng)審，需要“4本規(guī)章、3條主線、3個(gè)方面”的點(diǎn)、線、面全方位培訓(xùn)和落實(shí)，實(shí)行兩輪自查、三輪內(nèi)審、二次外審、迎接正式評(píng)審（初評(píng)或預(yù)評(píng)、正式評(píng)審或復(fù)審）[12]。毫無疑問，對(duì)于被評(píng)審的醫(yī)院而言，這是一項(xiàng)極其浩大的管理工程。在評(píng)審過程中，如果評(píng)審工作的全過程沒有明確的時(shí)限限制，主管和組織評(píng)審的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)完全有可能被其他臨時(shí)性工作沖擊而無端延長(zhǎng)評(píng)審時(shí)間，導(dǎo)致干部職工長(zhǎng)期處于高度緊張、疲勞狀態(tài)，容易誘發(fā)醫(yī)療質(zhì)量事件的發(fā)生，從而與醫(yī)院評(píng)審工作的初衷相違背。

顯然，新《辦法》對(duì)這一問題從頂層設(shè)計(jì)上就已經(jīng)有了充分考慮，不僅對(duì)醫(yī)院評(píng)審周期、自查自評(píng)時(shí)間、結(jié)論公示期限、原始材料保存期限都做出了明確界定，而且清晰地展示出了從提交申請(qǐng)書、補(bǔ)正材料、申請(qǐng)受理，到通知和組織評(píng)審、出具評(píng)審報(bào)告、做出評(píng)審結(jié)論的時(shí)間都以天為單位做出了具體規(guī)定，甚至連對(duì)評(píng)審結(jié)論不服提出聽證時(shí)間、組織聽證時(shí)間、整改期限、復(fù)審時(shí)限等都規(guī)定的一清二楚。這就使得參評(píng)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)層和管理者對(duì)整個(gè)評(píng)審過程有一個(gè)完整的路線圖，便于結(jié)合本單位實(shí)際和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)要求，部署創(chuàng)建、整改和迎接評(píng)審工作。新《辦法》的科學(xué)和規(guī)范還表現(xiàn)在時(shí)限規(guī)定的更加務(wù)實(shí)和合理上，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)提交評(píng)審申請(qǐng)書時(shí)間，89版《辦法》規(guī)定是在評(píng)審周期結(jié)束前18個(gè)月，即一年半時(shí)間，而整個(gè)評(píng)審周期才3年，顯然，這既不合理，也難操作。95版《辦法》干脆用“規(guī)定的期限”來取代這一規(guī)定，又犯了忽左忽右的禁忌。新版《辦法》將其統(tǒng)一規(guī)定為“等級(jí)證書有效期滿前3個(gè)月”，而等級(jí)證書有效期規(guī)定與評(píng)審周期相同為4年，這就給醫(yī)院在評(píng)審后按照評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)要求繼續(xù)保持運(yùn)行留下了長(zhǎng)度比較適宜的時(shí)間，使醫(yī)院的評(píng)審周期性工作更符合科學(xué)規(guī)律，更加規(guī)范。

3.5 新《辦法》對(duì)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)和評(píng)審組織的工作效率要求更加明確、嚴(yán)格

如果說，申請(qǐng)和參評(píng)醫(yī)院因?yàn)闀r(shí)限原因失去的可能是一次評(píng)審、甚至一個(gè)周期的評(píng)審機(jī)會(huì)，那么，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)和組織新一輪醫(yī)院評(píng)審的衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)而言，能否做到信諾守時(shí)，關(guān)乎的則是一方政府公權(quán)力威信和效力。以11版《辦法》為例，條款中設(shè)立的20項(xiàng)時(shí)限規(guī)定，其中直接約束衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)和評(píng)審組織的就有12條，如評(píng)審材料的審核、申請(qǐng)受理、評(píng)審?fù)ㄖ?、評(píng)審組織、評(píng)審執(zhí)行、評(píng)審?fù)瓿?、結(jié)論公示、材料保存等內(nèi)容。剩余8條中，表面上看是約束申請(qǐng)和參評(píng)醫(yī)院的時(shí)限，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)提交時(shí)評(píng)時(shí)限、醫(yī)院自查自評(píng)時(shí)限、新建院或級(jí)別變更后申請(qǐng)?jiān)u審時(shí)限等，實(shí)質(zhì)上仍然是涉及到衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的審查、核定、批復(fù)、辦理等行政作為能力和水平的反映。

古羅馬時(shí)期偉大的歷史學(xué)家普布里烏斯?克奈里烏斯?塔西佗在《歷史》一書中提到“一旦皇帝成了人們?cè)骱薜膶?duì)象，他做的好事和壞事就同樣會(huì)引起人們對(duì)他的厭惡[13]?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)，當(dāng)政府失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。這就容易形成新時(shí)期的“塔西佗陷阱”，表現(xiàn)為公眾對(duì)政府政策、政府官員和政府表態(tài)的不信任和習(xí)慣性歸責(zé)[14]?；诖?，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)以及具有衛(wèi)生行政主體資格的委托評(píng)審組織，如果不能在具體明確的規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成應(yīng)該完成的行政義務(wù)，而主觀上又具有履行該義務(wù)的意志能力，那么結(jié)果就完全符合行政主體不作為的構(gòu)成要件[15-16]。這種結(jié)果對(duì)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及其受托評(píng)審組織的公信力損害是極大的。因此，明確、嚴(yán)格的時(shí)限規(guī)定下，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)明紀(jì)律，強(qiáng)化責(zé)任，狠抓落實(shí)，提高執(zhí)行效率，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成領(lǐng)導(dǎo)和組織評(píng)審的各個(gè)環(huán)節(jié)。

3.6 過于苛刻的時(shí)間限制未必能起到使評(píng)審工作更加務(wù)實(shí)高效的預(yù)期

新一輪評(píng)審《辦法》，較之89版、95版《辦法》對(duì)時(shí)限的規(guī)定，不僅是明確，有些甚至到了近乎于苛刻的程度。如現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審結(jié)束后5個(gè)工作日上報(bào)評(píng)審報(bào)告，一次評(píng)審將近700個(gè)評(píng)審指標(biāo)，涉及方方面面大量資料，尤其是有些指標(biāo)還要兼顧現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審專家的主觀意見，評(píng)審報(bào)告起草人在完成評(píng)審報(bào)告初稿起草后，至少要經(jīng)過評(píng)審專家審校、評(píng)審小組組長(zhǎng)復(fù)核、修改再定稿等程序。如果一個(gè)評(píng)審組同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)2家或2家以上醫(yī)院的評(píng)審（這在實(shí)際操作中是很正常的事情），則現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審結(jié)束后5天就很難按期完成并上報(bào)評(píng)審報(bào)告。再如醫(yī)療機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)材料不齊、不符，告知后的補(bǔ)正時(shí)間，收到評(píng)審不合格結(jié)論提出異議時(shí)間，整改后申請(qǐng)?jiān)俅卧u(píng)審時(shí)間等，也都嚴(yán)格限制為5個(gè)工作日，其目的當(dāng)然是想迫使醫(yī)療機(jī)構(gòu)提高工作效率，繼而提高整個(gè)評(píng)審工作成效。但結(jié)果卻很可能因?yàn)椴豢赡芡瓿傻臅r(shí)間限制而導(dǎo)致時(shí)限被同意延長(zhǎng)或默許延長(zhǎng)，即超過5個(gè)工作日后的申請(qǐng)仍然得到受理而使因時(shí)限造成的無效工作變得有效。

鄧小平同志曾經(jīng)說過：制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性[17]。制度設(shè)計(jì)的成功與否，是制度之威力是否能夠得到有效發(fā)揮的前提[18]。作為一份部門規(guī)章，《辦法》的出臺(tái)，更重要的是要讓它變?yōu)橐龑?dǎo)醫(yī)院按照本《辦法》要求，“開展自我評(píng)價(jià)，持續(xù)改進(jìn)醫(yī)院工作，并接受衛(wèi)生行政部門對(duì)其規(guī)劃級(jí)別的功能任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以明確醫(yī)院等級(jí)”（11版《辦法》第二條）的指南。這項(xiàng)規(guī)章制度要想彰顯其威力，重在設(shè)計(jì)、重在執(zhí)行、重在監(jiān)督，三個(gè)環(huán)節(jié)同樣重要，缺一不可。時(shí)限的嚴(yán)格固然有提高約束力的作用，但過于苛刻的時(shí)間限制未必能起到使評(píng)審工作更加務(wù)實(shí)高效的預(yù)期，甚至可能桎梏評(píng)審的進(jìn)程，結(jié)果適得其反。因此，要根據(jù)評(píng)審涉及到的每一個(gè)環(huán)節(jié)，找尋適合其流程的最佳時(shí)間，這是下一步完善評(píng)審《辦法》時(shí)亟待解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3.7 進(jìn)一步完善個(gè)別條款的時(shí)限規(guī)定將更有助于提升《辦法》的權(quán)威性

相比89版和95版《辦法》80%的時(shí)間規(guī)定都是模糊表述，11版《辦法》和12版《辦法（中醫(yī)）》將時(shí)限的明確清晰度提升到接近95%，確實(shí)是一個(gè)巨大進(jìn)步。然而，從1998年醫(yī)院評(píng)審工作的暫停，到2012年的三級(jí)醫(yī)院評(píng)審回頭看[19]，醫(yī)院等級(jí)評(píng)審工作一波三折，《辦法》在頂層政策設(shè)計(jì)方面存在的內(nèi)在缺陷是重要原因，其中有違科學(xué)、規(guī)范、務(wù)實(shí)的時(shí)間限制也是推卸不掉的因素之一。其中多處時(shí)限規(guī)定，值得商榷和有待完善。

如上所述多處“5個(gè)工作日”的限制，有些就近乎苛刻。衛(wèi)生行政部門在收到評(píng)審報(bào)告后30個(gè)工作日內(nèi)做出評(píng)審結(jié)論，在實(shí)際操作過程中也是很難做到的，例如“三甲”評(píng)審，省級(jí)衛(wèi)生行政主管部門不可能評(píng)審一家醫(yī)院就召開一次評(píng)審會(huì)審議和做出評(píng)審結(jié)論。而12版《辦法（中醫(yī)）》中則更只規(guī)定了30日內(nèi)做出三級(jí)乙等結(jié)論，卻未對(duì)三級(jí)甲等結(jié)論何時(shí)做出有說法，同事不同規(guī)，顯失政策制定的公平、公正和公允。類似的問題還存在于新建醫(yī)院取得執(zhí)業(yè)資格后申請(qǐng)首次評(píng)審時(shí)間上，11版《辦法》規(guī)定為3年，而12版《辦法（中醫(yī)）》卻只要求1年，同為一個(gè)級(jí)別、要評(píng)審?fù)坏却危椎然蛞业龋┑牟煌t(yī)療機(jī)構(gòu)，得到不同的待遇，顯然也不合情理。對(duì)于變更級(jí)別后申請(qǐng)首次評(píng)審時(shí)間方面，12版《辦法（中醫(yī)）》竟然沒有做出規(guī)定，更是頂層政策設(shè)計(jì)上不應(yīng)該出現(xiàn)的漏洞。此外，《辦法》對(duì)評(píng)審不合格醫(yī)院的整改期限規(guī)定為3～6個(gè)月，給醫(yī)院一個(gè)在成倍數(shù)范圍內(nèi)變動(dòng)的自由裁量權(quán)，又顯得過于寬泛，難以公平掌握。

上述評(píng)審時(shí)限的缺陷導(dǎo)致的違制行為若日久成俗規(guī)而變?yōu)橛行袨椋蛉纹洳还?、不公正?guī)定持續(xù)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)審過程中存在，則必定會(huì)嚴(yán)重地?fù)p害衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的部門權(quán)威。沒有了權(quán)威，任何一個(gè)社會(huì)要保證生產(chǎn)連續(xù)不間斷地進(jìn)行， 社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都是不可能的[20]。當(dāng)然，權(quán)威是通過令人信服的威信、影響、聲譽(yù)發(fā)生作用，在許多場(chǎng)合，權(quán)威和權(quán)力結(jié)合在一起，相互為用、相互增強(qiáng)。但另一方面，權(quán)威的大小也可以在一定程度上偏離權(quán)力的大小，對(duì)權(quán)力產(chǎn)生一定程度的反作用[20]，最終將弱化行政機(jī)關(guān)的權(quán)力甚至能使其名存實(shí)亡。

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（本文編輯：張永光）

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Contents comparison and evaluation on hospitals’ screening method and license deadline made in different periods

LIU Yan1,2, YU Qian1,3,YAN Jian-hua1,2
（1.The Medical Intelligence Research Center of Shandong Medical Health Scientific and Technological Information Institute，Jinan Shandong 25062，China 2.Shandong Health Service and Management Innovation Soft Science Research Bass，Jinan Shandong 250062，China；3.The Scientific Research Office of Affiliated Hospital of Hebei University，Baoding Hebei 071000，China）

ObjectiveTo compare the license deadline contents of hospitals’ grade screening method in different periods, explore the policy problems and improvement measures.MethodsCompared the contents involved time limits of four national hospital accreditations from 1989 to 2011 by content comparative study method.ResultsTime-bound index of unmentioned in 1989 “Screening Methods” was up 80% of the total index. The proportion of 1995, 2011, 2012 “Screening Methods” was 50%, 5% and 10% respectively. The maximum time limit was the review cycle, that was grading certificates, and time limit was four years. The minimum was the applications of accreditation, acceptance notification accreditation, to complete accreditation report, rectification and re-apply, etc., timeline was five working days.ConclusionsNew “Screening Methods” of 2012 clearly established that it should be further definite, strict to health administrative agencies and accreditation organization 's working. It makes medical institutions involved in the grade accreditation of work procedures should be more scientific and standardized. The accreditation cycle is four years. It needs six-months self-rating at least before applying for accreditation. But, too harsh time limit can not play the function of efficient and pragmatic expectations. Further improve the individual provisions of the time limit will be more help to improve the authority of “Screening Methods”.

hospitals, grade accreditation, license deadline, accreditation cycle, publicity period

R19-0

：A

：1003-2800（2015）06-0337-06

2015-01-14

山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展計(jì)劃面上項(xiàng)目（2013WS0350）

劉 巖（1962-），男，山東莒南人，博士，研究員，碩士生導(dǎo)師，主要從事衛(wèi)生軟科學(xué)與醫(yī)學(xué)情報(bào)學(xué)方面的研究。