李麗君

完善居家養(yǎng)老服務的幾點思考

李麗君

居家養(yǎng)老服務是家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的有機結合，既不違背傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，讓老年人居住在家中，讓老人有歸屬感，又是對機構養(yǎng)老專業(yè)化服務的有益補充，是符合我國國情的行之有效的養(yǎng)老方式，是把社區(qū)養(yǎng)老延伸到家庭的一種社會化養(yǎng)老模式，更是對社會化養(yǎng)老的豐富和完善。發(fā)展居家養(yǎng)老服務是破解我國養(yǎng)老服務難題，應對人口老齡化，提高廣大老年人生命生活質量的重要出路；是提高政府公共服務能力和公共財政使用效率的有效舉措；是弘揚中華民族尊老敬老愛老優(yōu)良傳統(tǒng)，促進家庭和諧，尊重老年人情感和心理需求的人性化選擇；是推動養(yǎng)老服務業(yè)產業(yè)化發(fā)展和構建社會基本養(yǎng)老服務體系的重要基礎。本文結合各地在實踐中存在的問題，對如何完善居家養(yǎng)老服務提出一些思考和建議。

一、居家養(yǎng)老服務面臨的挑戰(zhàn)和問題

居家養(yǎng)老服務既節(jié)省了開支，具有經濟效益；又能通過政府對老年人提供社會福利服務體現(xiàn)社會效益，達到雙贏甚至多贏的效果。但居家養(yǎng)老在發(fā)展的過程中，依然面臨著不少的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）居家養(yǎng)老服務供需矛盾的突出性。當前，居家養(yǎng)老服務內容還停留在滿足老年人基本需求的以助潔、助餐等生活照顧為主的家政服務項目，還停留在服務內容比較簡單的初級層面，服務行為還缺少相應的規(guī)范和服務標準，而專業(yè)人員數(shù)量以及專業(yè)知識技能的缺乏，導致助醫(yī)、康樂服務以及心理慰藉服務等高層次的服務供給能力有限，加上居家養(yǎng)老服務理念需要利用營銷學方法來進行傳播和宣傳，造成服務提供與服務需求相脫節(jié)，居家養(yǎng)老服務供給的質量受到影響。

（二）居家養(yǎng)老服務提供資源的有限性。政府投入不足，政府購買服務的補貼標準較低，補貼對象條件設置較嚴，民間投資規(guī)模有限，居家養(yǎng)老服務中為老人量身定做的個性化服務不足，還不能很好地全面兼顧老年人家庭狀況的特殊性、服務需求的多樣性、服務觀念和主觀感受的差異性等因素，進而影響到居家養(yǎng)老服務的質量。如因醫(yī)療資源限制，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務中心的醫(yī)療價格讓老人看病仍然“高不可攀”，不能達到醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展；又因老年人購買力不足和對老年人的經濟狀況的不同差異考慮不足，缺少把符合需求的服務有效地輸送給老年人利用。

（三）居家養(yǎng)老服務提供主體的單一性。居家養(yǎng)老服務的提供應該由政府、社會（社會上的非營利組織和中介組織，以及各種營利性企業(yè)、養(yǎng)老服務機構等）、社區(qū)（各種社區(qū)組織和志愿者）、家庭（子女、配偶、親屬）提供服務。但由于政府在職能轉變的過程中，在居家養(yǎng)老服務提供方面并沒有明確的界限和合理的定位，造成各地的服務提供主體不明，居家養(yǎng)老服務設施的提供和服務機構的建立基本上都是由政府出資。

（四）居家養(yǎng)老服務投入方式的不確定性。財政撥款、彩票公益金、社會捐助和市場化運作等方式是目前居家養(yǎng)老服務的主要經濟支持來源，但社會力量較少涉足養(yǎng)老領域。以民政部門為例，其用于居家養(yǎng)老的經費籌集渠道，主要來自于社會福利彩票公益金，比較單一，而社會福利彩票的收入存在著很大的不確定性、隨意性和波動性。各種配套政策和配套資金不到位，區(qū)、街拿出少量經費給予配套，只有象征性作用，滿足不了老年人基本的生活照料需要，使得居家養(yǎng)老服務難有大的發(fā)展，難以進入良性循環(huán)軌道。

（五）居家養(yǎng)老服務形式的單一性。僅僅停留在政府購買服務和日間照料服務，而對于鄰里互助服務、協(xié)議服務、養(yǎng)老機構延伸服務、市場有償服務和志愿者服務的探索開發(fā)不夠，變成了居家養(yǎng)老服務就是政府購買服務的代名詞，還沒有完全形成走出來、走進去的多樣化的服務形式。

（六）居家養(yǎng)老服務對象的狹窄性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務是一種“限價公共服務”，應該面向居住在家里的全體老年人，做到服務對象公眾化。但由于社區(qū)存在行政化傾向，社區(qū)居家養(yǎng)老服務意識薄弱，加上社會參與不足、老年人尋求養(yǎng)老服務意識不強，政府提供服務的資源、能力僅能覆蓋一小部分生活困難的老年人，大部分老年人覆蓋不了。

（七）居家養(yǎng)老服務隊伍的隨意性。在居家養(yǎng)老服務的具體實施中，居家養(yǎng)老服務隊伍包括家政服務員、醫(yī)生、護士、康復師、心理咨詢師、社工等在內的各種專業(yè)群體，由于缺乏嚴格的崗位教育培訓和專業(yè)訓練，職業(yè)資質和技術等級認證不能很好地結合，不能提供大量的關于日常生活照料和精神慰藉方面的專業(yè)性服務。同時，由于居家養(yǎng)老服務隊伍的隨意性，也容易造成專業(yè)護理人員流失到其它服務領域。

二、完善居家養(yǎng)老服務的思考

完善居家養(yǎng)老服務，應明確政府、市場、社區(qū)、社會組織、家庭五個主體的權責定位。

（一）政府作為公共服務的主要承擔者，主要職責是公共產品提供、制度保障、政策導向、資助扶持、示范推動、監(jiān)督管理。因此，應擔負起為所有居家老年人提供基本養(yǎng)老服務，保障所有居家老年人都能享有最基本養(yǎng)老服務的責任，要更多地鼓勵有支付能力的老人自費享受居家養(yǎng)老服務；為整個居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡的形成與發(fā)展提供良好的宣傳示范、政策引導、發(fā)展規(guī)劃、制度環(huán)境；并通過服務外包，制定相應的評估標準和監(jiān)督條例，投入公共財政補貼，以鼓勵居家養(yǎng)老服務的持續(xù)發(fā)展，解決部分老年群體的居家養(yǎng)老服務需求。

（二）市場或者企業(yè)要以服務需求為導向，對居家養(yǎng)老服務市場進行更進一步的細分，豐富服務內容，讓老人可以根據(jù)自己的現(xiàn)實需求，從機構中購買適合自己的服務項目，保持居家養(yǎng)老服務的生機和活力；也可以采用虛擬養(yǎng)老院的做法，以政府搭建的虛擬網(wǎng)絡通信平臺為支撐，將社區(qū)老年人的生活需求和加盟企業(yè)的專業(yè)化服務有機結合，采取政府指導、企業(yè)運作、專業(yè)人員服務與社會志愿者服務相結合的方式，主動上門為老年人提供居家養(yǎng)老服務，推動養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展。

（三）社區(qū)不僅是政策過程中的重要行為者， 也是社會參與的樞紐。監(jiān)督和管理政府投資建設的老年人日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老機構等的服務質量達標情況和管理是否規(guī)范，維護老年人的合法權益；為整合社區(qū)內已有的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務資源提供依托，整合社會上包括企業(yè)和各類社會組織在內的養(yǎng)老服務資源、社區(qū)內的居民資源等；建立老年人服務需求信息庫和相應的社會組織信息庫，對社區(qū)內老年人的家庭、經濟、健康、需求等狀況以及社會組織的信息進行全面了解。同時，將社會組織的各種服務信息、居家老年人及其照料者的各種信息相互傳遞；向社區(qū)居民、相關養(yǎng)老服務企業(yè)、社會組織宣傳國家相關的老齡政策、扶持和優(yōu)惠政策等。

（四）社會組織作為居家養(yǎng)老服務的參與提供者和實體提供者，與政府之間是合作關系。政府將原來由自己直接承擔的居家養(yǎng)老服務事項交給有資質的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供居家養(yǎng)老服務的數(shù)量和質量，支付養(yǎng)老服務費用。社會組織根據(jù)“政府承擔、定項委托、合同管理”的公共服務方式，開展居家養(yǎng)老服務的具體管理和服務工作，審定需要提供居家養(yǎng)老服務的對象，確定服務的內容和標準，培訓居家養(yǎng)老服務員和志愿者，同時，負責推行政府制定的方針政策，對政策存在的問題和成效進行評估，并向政策制定者提出改善的建議。兩者之間的分工合作，可以滿足老人日益提高的居家養(yǎng)老服務需求。

（五）居家養(yǎng)老服務必定是包括政府機構等多方面的正式資源系統(tǒng)服務力量和包括老年人自身、家屬、親友、鄰居、社區(qū)人員、志愿者等非正式資源系統(tǒng)服務力量相結合的過程。中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭成員間特有的親情慰藉是正式服務所不能替代的，家庭仍然要發(fā)揮重要的作用。南京有120多萬老人，98%是居家養(yǎng)老，約需居家養(yǎng)老護理員4.3萬人，而目前全市持證上崗的專（兼）職養(yǎng)老護理員只有3000人，養(yǎng)老護理員缺口達4萬人，需要就地解決?！凹覍僬樟闲汀庇燕從Ｊ接纱藨\而生，即家庭成員的某些照料服務可以通過政府購買服務的形式進行，這在全國是個創(chuàng)新，值得提倡和推廣。

（作者單位：甘肅行政學院）

本文系 2014年國家社會科學基金項目“合作網(wǎng)絡治理視角下的社區(qū)養(yǎng)老服務機制研究”（項目批準號14XSH022）；甘肅省2013年哲學社科規(guī)劃項目“甘肅省養(yǎng)老服務社會化創(chuàng)新的地方實踐與經驗研究”（項目批準號13YD103）的階段性成果。