日本社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗

“社區(qū)減災(zāi)”是指活躍在社區(qū)里的各個主體，如居民、企業(yè)、民間組織、基層政府等結(jié)成一種合作伙伴關(guān)系，在災(zāi)害面前具備基本的自救、互救能力。日本是一個災(zāi)害頻發(fā)的國家，自然災(zāi)害尤甚，多年來頻頻遭遇暴雨、暴風(fēng)雪、洪水、地震、火山、泥石流、海嘯、臺風(fēng)等災(zāi)害襲擊，在飽受災(zāi)難折磨的過程中，日本政府和各地方社區(qū)汲取以往應(yīng)對各種災(zāi)害的經(jīng)驗教訓(xùn)，推動地方防災(zāi)社區(qū)的建設(shè)，提高社區(qū)綜合減災(zāi)能力。主要做法是：

完善社區(qū)減災(zāi)法律制度

日本對社區(qū)減災(zāi)的法律制度建設(shè)相當(dāng)重視。日本政府根據(jù)不同的災(zāi)害特征制定了大量防災(zāi)減災(zāi)以及災(zāi)后重建等相關(guān)的法律法規(guī)，并不斷更新和完善，形成了較為健全的法律法規(guī)體系。

國家層面的立法。日本的《災(zāi)害對策基本法》是對災(zāi)害管理的基本法，該法明確規(guī)定了中央政府、地方政府、地方團體、社區(qū)居民和社區(qū)企業(yè)在應(yīng)對災(zāi)害時的責(zé)任和扣互合作關(guān)系，除《災(zāi)害對策基本法》以外，還包括《水害預(yù)防組合法》《國家全面發(fā)展法》《治山治水緊急措施法》《地震防災(zāi)對策特別措施法》《地震預(yù)知聯(lián)絡(luò)會設(shè)計法》《抗震對策特別措施法》《災(zāi)害救助法》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)在一定程度上都對社區(qū)減災(zāi)的相關(guān)問題進行了規(guī)定和說明。

地方層面的立法。日本政府除了制定應(yīng)對災(zāi)害管理的國家基本法，各地方社區(qū)還根據(jù)國家基本法的規(guī)定，制定了社區(qū)自己的法律法規(guī)體系。以東京為例，除了《東京都震災(zāi)害對策條例》外，還有《東京都災(zāi)害救助法施行細(xì)則》《東京都地震災(zāi)害警戒本部條例》《水災(zāi)救援法處理手續(xù)》《東京都安全和安心街區(qū)建設(shè)條例》等法律法規(guī)，不僅內(nèi)容全面、覆蓋面廣，而且還可以根據(jù)實際情況不斷更新。

制定社區(qū)防災(zāi)計劃

在日本，面對災(zāi)難各個社區(qū)為了把損失降到最低，都會根據(jù)自己區(qū)域的歷年災(zāi)害情況和區(qū)域地理特征來制定本區(qū)域的防災(zāi)計劃，以《宇治田原町地域防災(zāi)計劃》為例：

《宇治田原町地域防災(zāi)計劃》的目的。該計劃是以國家防災(zāi)基本計劃（由中央防災(zāi)會議制定）為基礎(chǔ)，由宇治田原町防災(zāi)會議制定，它是一個與臺風(fēng)、海嘯、地震和火山噴發(fā)等對策相關(guān)的綜合性計劃，以保護居民的生命和財產(chǎn)不受災(zāi)害的侵害，減輕居民災(zāi)害損失為目的。同時，該計劃的另一個目的是根據(jù)救援協(xié)定和京都府要求，針對受災(zāi)市町村實行人力和物力救援，以減輕所受災(zāi)害程度。

《宇治田原町地域防災(zāi)計劃》的理念。災(zāi)害并不是單純的自然現(xiàn)象，雖然阻止自然災(zāi)害現(xiàn)象本身的發(fā)生非常困難，但防止災(zāi)害，盡量減少受災(zāi)程度是有可能的。災(zāi)害對策的目的是：一方面使受災(zāi)居民自身具有“依靠自己來保護自己的生命和財產(chǎn)”的心理準(zhǔn)備和基本行動措施；另一方面守護居民的生命，避免居民身體受到侵害，保護居民財產(chǎn)，維護正常的社會生活。以本町的綜合、長期的地區(qū)政策為基本，展示用何種理念來推進町內(nèi)防災(zāi)對策的實施。

《宇治田原町地域防災(zāi)計劃》的基本方針。建造安心社區(qū)。盡可能不引起災(zāi)害或不讓災(zāi)害擴大，推進建立防災(zāi)型社區(qū)；多考慮高齡者、殘疾人和嬰幼兒，制定更加詳細(xì)的防災(zāi)對策；整備災(zāi)害應(yīng)急組織、體制。和居民共建社區(qū)。由地方政府、社區(qū)居民和社區(qū)企業(yè)共同推進社區(qū)防災(zāi)對策的建設(shè)，社區(qū)居民和企業(yè)之間互相提供情報，推進自主性防災(zāi)組織的建立織的建立；針對居民自身日常預(yù)防災(zāi)害的準(zhǔn)備和提出災(zāi)害發(fā)生時的正確行動的建議。建造生態(tài)社區(qū)。重視營造豐富美麗的自然環(huán)境的社區(qū)，完善防災(zāi)對策。

使用社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險圖

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險圖由市町村編制并發(fā)布，圖中會顯示容易受到地震、海嘯、洪水、泥石流以及火山噴發(fā)等攻擊的地區(qū)，同時也包含撤離信息等。社區(qū)風(fēng)險圖的編制是以發(fā)展和促進“減災(zāi)城鎮(zhèn)監(jiān)測”為方法，社區(qū)居民通過使用風(fēng)險圖能夠更清楚地認(rèn)識到他們所處的區(qū)域所存在的各類風(fēng)險，并在受到災(zāi)害威脅時能夠采取合適的行動。因此，社區(qū)會組織社區(qū)居民與當(dāng)?shù)毓賳T、減災(zāi)專家一起進行社區(qū)參與和風(fēng)險溝通，確保開發(fā)出基于社區(qū)的通俗易懂的減災(zāi)地圖。通過舉辦“城鎮(zhèn)監(jiān)視”等活動來提高風(fēng)險圖的公眾認(rèn)知度。在“城鎮(zhèn)監(jiān)視”活動中，人們可以實際穿梭于他們所居住的區(qū)域，辨識存在的災(zāi)害隱患，研討減災(zāi)的工作，通過這些活動，使當(dāng)?shù)鼐用駥?zāi)害和減災(zāi)的認(rèn)識得到提升，促使他們?yōu)楦纳粕鐓^(qū)中存在的各種隱患提出寶貴建議，從而全面提升社區(qū)的減災(zāi)能力。

建設(shè)社區(qū)防災(zāi)無線網(wǎng)絡(luò)

日本面臨著地震、臺風(fēng)、海嘯以及火山爆發(fā)等自然災(zāi)害，各市町村災(zāi)情的采集和發(fā)布，都是通過市町村的防災(zāi)無線網(wǎng)實現(xiàn)的，它具有防范和應(yīng)對災(zāi)害的功能。市町村防災(zāi)無線網(wǎng)是日本最基層的防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)，最為貼近社區(qū)居民的生活。當(dāng)災(zāi)害來臨前后，市町村防災(zāi)無線網(wǎng)可以保證社區(qū)居民與居民之間、當(dāng)?shù)卣g和社會組織之間快速有效的信息交流，并及時做出反應(yīng)，促進災(zāi)害應(yīng)對工作的順利進行。

普及防災(zāi)知識重視社區(qū)企業(yè)參與減災(zāi)活動

首先，社區(qū)學(xué)校定期開誠防災(zāi)減災(zāi)學(xué)習(xí)和演習(xí)，由專人對學(xué)生講解災(zāi)害的基本知識、如何防災(zāi)避難、開設(shè)專門教授學(xué)生如何使用火火器、自行車交通安全和消防安全的課程，從小學(xué)就開始進行教育和防災(zāi)減災(zāi)知識的普及。

其次，地方政府為社區(qū)居民提供可供居民使用的防災(zāi)訓(xùn)練基地，通過舉行防災(zāi)演練讓社區(qū)居民能夠在演習(xí)過程當(dāng)中學(xué)習(xí)防災(zāi)減災(zāi)知識，了解社區(qū)所在區(qū)域的災(zāi)害特征、避難場所位置和準(zhǔn)確的逃生路線，以及發(fā)生災(zāi)害時如何安全避難，如何進行自救等知識。

第三，在防災(zāi)減災(zāi)的活動中，政府重視社區(qū)企業(yè)的參與。在日本，企業(yè)參與社區(qū)減災(zāi)的方式多種多樣。例如，東京都政府承認(rèn)的企業(yè)參與方式包括：企業(yè)本身防災(zāi)體系的建設(shè)、通過行業(yè)和協(xié)會的參與、作為公共或公益團體被指定為防災(zāi)機構(gòu)的參與以及組織自衛(wèi)消防隊等。具體而言，考慮到企業(yè)所承擔(dān)的社會責(zé)任，首先，企業(yè)自身必須加強防災(zāi)體系建設(shè)，制定應(yīng)急手冊和企業(yè)防災(zāi)規(guī)劃，通過開展活動提高防災(zāi)減災(zāi)水平，保證企業(yè)安全；其次，完善儲備糧食、水、醫(yī)療急救包和防災(zāi)設(shè)備等救災(zāi)用品，確保企業(yè)員工和顧客的安全；另外，所有的企業(yè)組織都要積極參加社區(qū)活動，通過與地方政府簽訂災(zāi)前協(xié)議等方式，作為被委托人在災(zāi)害時協(xié)助政府和社區(qū)組織進行人、財、物方面的災(zāi)害救援，提高社區(qū)的綜合減災(zāi)水平。 （張曉曦）