張永忠　金敏　楊曉敏

摘 要：我國地方政府需要剝除經(jīng)濟職能，完成向服務型政府的根本轉變；我國地方政府土地財政和天量的地方債務等問題，導致財政秩序嚴重混亂；我國是單一制國家，而且沒有實行地方自治，無論是地方，還是地方政府，都不能成為稅收主體；我國地方稅種的實踐經(jīng)驗充分說明，無論是收入多的稅種，還是影響大的稅種，都會收歸中央政府。由這些問題和原因導致在我國構建不起地方稅體系。

關鍵詞：分稅制；地方稅體系；政府職能；土地財政

中圖分類號：F812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）13-0078-03

我國地方債務驚人，而土地財政已經(jīng)難以為繼，“營改增”又在鯨吞最重要的地方稅，構建地方稅體系似乎刻不容緩。但是對此需要冷靜思考，全面分析，切不可無視一些非常重要的問題，盲目推進。

一、構建地方稅體系不能無視我國政府職能的根本轉變

我國早已超越了以經(jīng)濟發(fā)展為中心的階段，正在走向真正意義上的全面發(fā)展階段[1]。這必然要求政府、市場和社會共同發(fā)揮作用，讓市場在資源配置中起決定性的作用，讓社會組織在社會事務管理中發(fā)揮最基本的作用，市場能干得了、能干得好的事，政府就不能插手，社會能干得了、干得好的事，政府也不能插手。因此，我國政府必須轉變職能，將其重心從發(fā)展經(jīng)濟轉移到為社會提供基本的公共服務上來。由此面臨的一個迫切問題是，政府要對關系國計民生的經(jīng)濟領域保持控制力，但要讓國有企業(yè)退出競爭性領域的經(jīng)營，徹底改變政府直接參與市場競爭的狀況。這意味著中央政府對關系國計民生的經(jīng)濟領域保持控制力，地方政府放手競爭性國有企業(yè)，不再直接參與市場競爭[2]。這要求地方政府徹底剝除經(jīng)濟職能，徹底轉變?yōu)榉招驼?/p>

在這一背景下構建地方稅體系，就非常不合時宜。因為我國分稅制改革構建地方稅體系的目的，就是要調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。這在二十年前有其合理性，那時候，我國剛剛開始建立社會主義市場經(jīng)濟，市場和社會發(fā)揮的作用很小，只能在政府的推動下，以經(jīng)濟發(fā)展為龍頭帶動社會的整體發(fā)展，而調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性非常關鍵。將一些稅種劃歸地方，確實調(diào)動了地方政府的積極性，有力地促進了其為增加財政收入而推動本地經(jīng)濟的快速發(fā)展。但在今天，情況完全不同了，為增加財政收入，為顯示“政績”，地方政府與民爭利，亂上項目，重復建設，地區(qū)封鎖，嚴重破壞資源、環(huán)境和生態(tài)，嚴重阻礙了我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，而地方稅正是促使地方政府如此行為異化的重要推手。在這一背景下構建地方稅體系，只能使地方政府對所謂的發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟吸毒上癮，只顧一地一時的經(jīng)濟增長，無視全局長遠的發(fā)展需要，使其職能越位、缺位和錯位，與建立服務型政府的要求背道而馳。

要避免地方政府行為的異化，使其真正成為服務型的政府，心無旁騖地為當?shù)靥峁┗镜墓卜?，不能賦予其某一稅種，更不能賦予其成體系的多個稅種，為其搭建干預當?shù)亟?jīng)濟的方便之橋，刺激其創(chuàng)收的沖動，不僅不會使其有心思提供基本的公共服務，而且還必然將提供基本公共服務變成創(chuàng)收的幌子，強迫當?shù)鼐用駷椴⒉恍枰姆崭顿M。如果不賦予地方稅種，地方的財政收入不由地方?jīng)Q定，這樣的“收支兩條線”就能收到像治理一些政府部門的亂罰款和逆向執(zhí)法那樣的好效果。

再說，地方政府轉變職能，尤其是剝除其經(jīng)濟職，不能不先考慮精簡機構，裁減人員，壓縮財政支出規(guī)模，而構建地方稅體系。

二、構建地方稅體系不能無視我國地方財政的混亂秩序

由于改革不到位，也由于亞洲金融危機和國際金融危機的嚴重沖擊，我國地方財政秩序非?；靵y，最突出地體現(xiàn)在土地財政和地方債務方面。

地方政府熱衷于土地財政，賣地賺錢，一次性收取七十年的租金，剝奪了眾多農(nóng)民生存的根本，將廣大市民變成了房奴，誘發(fā)了嚴重的土地尋租和腐敗違法行為，造成了驚人的耕地資源浪費，隱伏著巨大的財政金融風險，使地方政府的行為失去了中央政府的財政約束[3]，弄得雞飛狗跳，民怨沸騰。盡管現(xiàn)在各地征地拆遷的動靜小了很多，但土地財政的機制并沒有實質性的改變，盡管可征用的耕地越來越少，但并不妨礙地方政府強拆賺錢，只要躲過這陣風頭，再與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)手推高房價，便又可以熱火朝天地強征強拆起來。因此，不改變現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度，不改變現(xiàn)行的地方官員政績考核體系，放任地方政府在分稅制體制外如此巧取豪奪，還為其吆喝著構建地方稅體系，那簡直就是為虎作倀。無論如何，地方政府不能既要求以體制內(nèi)的稅收為其保障人員和運轉經(jīng)費，又要求在分稅制體制外的土地財政能肆意賣地賺錢。有觀點認為，因為中央集中的稅收收入太多，地方稅收收入太少，逼迫地方搞起了土地財政，這是毫無道理的，以此為依據(jù)構建地方稅體系，更是荒謬的。因為土地財政產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)行的土地產(chǎn)權制度和地方官員政績考核體系，只要這兩個條件存在，地方政府必然要搞土地財政，與其稅收收入的多少毫無關系，更不用說地方稅體系了。還有人主張征收財產(chǎn)稅作為地方稅體系的重要稅種，以推動土地財政的轉型，這一辦法也是不可行性的。因為土地財政產(chǎn)生的根本原因不是稅收，構建地方稅體系自然無法推動土地財政的轉型，這正像你不能拿著一把青草，就讓豺狼虎豹變成綿羊。事實上倒是一些地方稅種激勵和強化了土地財政。比如，分稅制改革后營業(yè)稅劃歸地方，成為最重要的地方稅種，由地方政府獨享，由此極大地刺激了地方政府大搞房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的沖動。因為地方政府大搞這兩個產(chǎn)業(yè)，既能多收入營業(yè)稅，又能為征地拆遷，攫取巨額土地出讓金鋪路架橋，當然會成為地方政府的“理性”選擇。所以，缺少地方稅體系不是土地財政產(chǎn)生的原因，構建地方稅體系也解決不了土地財政問題，相反，只有土地財政得到有效治理，才能談到構建地方稅體系。

我國地方財政秩序的混亂還突出地體現(xiàn)在地方債務方面。除在分稅制體制外存在土地財政外，我國各級地方在預算外還存在著天量的債務。盡管我國預算法規(guī)定地方政府不得發(fā)行政府債券，但這一點兒也不妨礙地方政府舉債：地方政府既可以成立融資平臺，發(fā)行公司債券，也可以運用債券以外的其他方式融資，輕易規(guī)避不得發(fā)行地方政府債券限制；有強大的行政權力可以使用，有價格飆升的國有土地使用權擔保，有上級政府的信用托底，簡直想借多少就能借多少；有現(xiàn)行的地方官員政績考核體系刺激，有五年一屆任期決定的管借不管還制度的激勵，誰要不借誰就是白癡。以至于到今天，到底有多少地方債務，有哪些地方債務，都是怎么借的，如何償還，這些基本的情況都沒人能真正說得清楚，給人的印象是我國地方政府天量的債務已經(jīng)大得難以承受，中央也束手無策，不知道哪一天就要像雪山一樣崩塌。毫無疑問，缺少地方稅體系不是我國地方政府天量債務形成的原因，構建地方稅體系也無助于我國地方政府天量債務的解決。相反，只有解決了這些債務，根除了這些債務的形成機制，才能談到構建地方稅體系，否則，就是在朽木上雕花——瞎胡鬧。畢竟，各地居民繳納地方稅是為了享用當?shù)卣峁┑墓卜?，他們沒理由為那些與自己不相干的地方政府債務埋單；轉讓地方國有企業(yè)以償還地方政府債務是個好辦法，的確可以清償目前天量的地方債務，但是如果不徹底根除地方政府天量債務的形成機制，還是難保不再形成更多的地方政府債務，還是難保不損害地方稅體系的納稅人的利益。

另外，地方政府還在分稅制體制之外擁有數(shù)量可觀的其他非稅收入，其秩序混亂，有目共睹。

總之，不能只盯著分稅制體制內(nèi)強調(diào)地方財力窘困，對分稅制體制外地方政府財政秩序的混亂選擇性失明，妄談構建地方稅體系。

三、構建地方稅體系不能無視我國國家結構的獨特性質

我國是單一制國家，而且是沒有實行地方自治的單一制國家。我國國家結構的這一獨特性質，使我國的地方和地方政府在本質上既不同于美國那樣的聯(lián)邦制國家的地方和地方政府，也不同于英法日那樣的單一制國家的地方和地方政府。這些根本區(qū)別使我國的地方和地方政府不能成為稅收主體，無法構建地方稅體系。

我們所說的聯(lián)邦制國家的地方在本質上就是邦，盡管不是國際法意義上的國家，卻是稅收意義上的國家。因為這樣的共同體在特定的公共事務中具有完全的自治能力，對這些特定的事務及其相關的辦事人員具有完全的自主決定權，是這些事務上的國家，根據(jù)其居民的同意，可以征收某種稅的方式為這些事務的辦理籌資，成為這一稅種的主體。而其邦內(nèi)的更小的組織，如美國州內(nèi)的縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，也為聯(lián)邦之“邦”，與聯(lián)邦和州一樣，同樣為稅收意義上的國家。而且這所有的邦，從聯(lián)邦到州到縣到市到鄉(xiāng)到鎮(zhèn)都互不隸屬，都自成一國，因此，其政府均為各“國”唯一政府，常常被混同為“國”本身，被當成稅收主體。同樣的道理，單一制國家的自治地方也是稅收主體，其自治政府也常常被當作稅收主體。

相反，我國的地方絕不是邦或國，只是國的一個部分，沒有完全的自治能力，地方政府也只是中央政府的分支，省市縣三級地方政府還有自己的下級政府，無論是地方政府提供的服務，還是主要官員的任用，都主要由中央或上級政府而不是當?shù)鼐用駴Q定，都主要向中央或上級政府而不是向當?shù)鼐用褙撠煟虼烁鶕?jù)稅收的權利和義務在總體上相對稱的原則，當?shù)鼐用褚簿筒粦斚蚱涞胤交虻胤秸撚屑{稅義務。正因如此，無論是我國地方，還是地方政府，抑或是當?shù)鼐用?，都不能成為地方稅的主體；正因如此，在我國談不到構建地方稅；正因如此，無論是“福利改進說”，還是“國際借鑒說”、“一級事權、一級財權、一級稅權說”、“地方無稅權導致收費泛濫說”，都不能成為構建我國地方稅體系的理論依據(jù)[4]，而“調(diào)動地方積極性說”也因為我國地方政府的職能需要根本轉變而不再有絲毫的合理性。

四、構建地方稅體系不能無視我國地方稅種的實踐經(jīng)驗

我國地方稅種的實踐經(jīng)驗也充分說明，在我國根本構建立不起地方稅體系。作為單一制國家，又是未實行地方自治單一制國家，我國在本質上只是以一個整體成為一個稅收主體，因而只有一套稅收體系，在客觀上不存在中央和地方兩套稅收體系。如果說是有，也一定是機會主義的主觀劃分，只是應一時之需，只應當是稅收收入的劃分，而不是稅收權力的劃分。而且，這樣的劃分，只是同一政府體系內(nèi)部自己的事情，作為最高層級的政府，中央政府具有絕對的決定權，試圖以制定政府關系法，或是成立央地劃分委員會方式，抵制中央政府對地方稅種的“掠奪”，那是脫離實際的空想。其結果，一方面中央政府不可能賦予地方政府開征新稅的權力，另一方面，受國際競爭和國內(nèi)壓力的制約，中央政府也不能隨意新開稅種，只有將重要的稅種劃歸中央，還要一次又一次地將劃歸地方的變得重要的稅種收回去，以至于地方稅體系永遠構建不起來，或永遠有名無實。

比如，關稅事關國家主權，自然要歸屬中央，順便還要將海關代征的所有稅種都歸屬中央；消費稅會刺激地方亂上利高稅大的煙酒企業(yè)，鼓勵生產(chǎn)和消費對社會有害的劣值品，所以自然要歸屬中央；增值稅收入最多，自然主要歸屬中央；個人所得稅原來劃歸地方，但逐漸地收入多了，影響也大了，所以中央收上去了；證券交易印花稅原來央地平分收入，但逐漸地收入不少了，影響更大了，所以中央要拿97%；營業(yè)稅原來劃歸地方，是收入最大的地方稅，因為重復征稅，刺激土地財政，阻礙現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，所以要改征增值稅，還是要上收中央；資源稅主要劃歸地方，但這會激勵地方亂采濫挖，糟蹋資源，破壞環(huán)境和生態(tài)，早晚還是要上收中央；遺產(chǎn)稅盡管尚未開征，也早就劃歸地方，但這稅種收入不多，影響很大，地方難以征管，所以也必然上收中央[5]；房產(chǎn)稅被認為是最適合劃歸地方的稅種，但一旦是收入比較多，或影響比較大，上收中央也是必然之事。當然，地方也不能沒有稅收收入，其結果只能是，中央與地方共享所有主要稅種，而留下的既沒有多少收入，也沒有多大影響的稅種，即使數(shù)目再多也建不成地方稅體系，或者頂多也是有名無實。

作為一個負責任的政府，我國中央政府的這些做法并無任何不當之處。這是因為作為沒有實行地方自治的單一制國家，我國的征稅權屬于作為整體的國家，無論是中央政府，還是地方政府，都不享有征稅權，能在央地之間劃分的，只是稅收收入。正因如此，我國的地方稅體系總是建立不起來，或總是有名無實；正因如此，我國的分稅制不可避免地走上了共享之路。

五、結論

如果不是對我國地方職能根本轉變、地方財政秩序混亂、地方政府不能成為稅收主體和中央政府總會上收變得重要的地方稅等重要問題無視，或者選擇性失明，就會發(fā)現(xiàn)，在我國，不應當構建地方稅體系，也不可能構建起地方稅體系。

參考文獻：

[1] 朱光磊.中國政府職能轉變問題研究論綱[J].中國高校社會科學，2013，（1）.

[2] 熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析徑路[J].法學評論，2014，（2）.

[3] 婁成武，王玉波.地方政府土地財政公共治理變革研究[J].當代財經(jīng)，2011，（10）.

[4] 楊斌.關于我國地方稅體系存在依據(jù)的論辯[J].稅務研究，2006，（5）.

[5] 張永忠.遺產(chǎn)稅的央地歸屬研究[J].西安財經(jīng)學院學報，2013，（3）.[責任編輯 陳麗敏]