王建國鐘賢

（1武漢鐵路局企業(yè)和法律事務處高級經(jīng)濟師,湖北武漢430071；2武漢鐵路局企業(yè)和法律事務處經(jīng)濟師,湖北武漢430071）

鐵路法規(guī)體系研究與探討
——用法治思維促進鐵路可持續(xù)安全發(fā)展

王建國1鐘賢2

（1武漢鐵路局企業(yè)和法律事務處高級經(jīng)濟師,湖北武漢430071；2武漢鐵路局企業(yè)和法律事務處經(jīng)濟師,湖北武漢430071）

我國《鐵路法》及配套法規(guī)頒布于上個世紀九十年代，已不適應當今經(jīng)濟社會要求，很多規(guī)定不利于抑或制約鐵路發(fā)展，鐵路面臨諸多需解決的問題，科學地研究鐵路法規(guī)體系顯得極為重要。分析我國鐵路法規(guī)體系存在的問題，闡述制定新《鐵路法》、《鐵路安全法》、《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》的目的和意義，并提出相關建議。

鐵路；法規(guī)體系；《鐵路法》；《鐵路安全法》；《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》；可持續(xù)安全發(fā)展

0 引言

近年來，我國鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)快速發(fā)展，運輸能力大幅度提升，運輸秩序?qū)崿F(xiàn)高效、精細和規(guī)范。鐵路管理體制改革初見成效，形成了政府監(jiān)管的市場運營格局，涌現(xiàn)了一批新的合資運營主體。在發(fā)展的同時，鐵路也呈現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性問題，運輸效益在一定范圍出現(xiàn)虧損，安全風險管理存在一些隱患，影響到鐵路發(fā)展和運輸安全穩(wěn)定，成為鐵路深化改革和安全風險管理面臨的主要矛盾和問題。為正確應對這些不利因素，系統(tǒng)解決鐵路在深化改革及安全保障上存在的問題，需用法治的思維方法及手段，從鐵路法規(guī)體系頂層設計著手，破解重點難點問題。本文擬從制定新《鐵路法》、研究制定《鐵路安全法》和《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》三個層面的重要法律法規(guī)入手，來探討我國鐵路法規(guī)體系的建設。用實證分析的方法對安全事故類型、特點剖析，指出安全事故產(chǎn)生的根源，說明現(xiàn)有安全法規(guī)存在的缺陷或漏洞，提出制定我國《鐵路安全法》的必要性。同時通過制定《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》，為鐵路運營提供技術(shù)上的法律保障，形成強有力的技術(shù)法規(guī)體系，促進鐵路可持續(xù)安全發(fā)展。

1 鐵路法規(guī)體系存在的主要問題

2014年5月12日，全國人大代表李文山等30人提出，修改《中華人民共和國鐵路法》及配套法規(guī)?，F(xiàn)有法律法規(guī)不能準確反映經(jīng)濟社會的客觀要求，不能反映鐵路的發(fā)展進步要求。

1.1 鐵路管理體制變化所面臨的立法問題

2013年3月14日國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案出臺，鐵道部不再保留，國家鐵路局、中國鐵路總公司成立，我國鐵路改革邁出實質(zhì)性一步，體制改革的頂層方案已實施完成。隨著鐵路政企分開和國內(nèi)市場日益增大，鐵路在國家整體戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟社會中“網(wǎng)絡經(jīng)濟”作用尤為重要，鐵路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要市場化改革及法治化運營，運輸主體與政府的行業(yè)監(jiān)管等諸多領域需法律進一步規(guī)范。應盡快研究完善中國的鐵路頂層立法，按市場體制要求制定出臺新《鐵路法》及其他法律法規(guī)，用立法保障我國鐵路事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 鐵路建設、運營及保護投資的問題

截至2013年底，我國合資鐵路已經(jīng)累計完成投資1 800億元，合資鐵路營業(yè)里程達到3.2萬km，占營運總里程的31%。從鐵路企業(yè)類別上看，合資鐵路已經(jīng)成為我國“四縱四橫”客運專線網(wǎng)絡的主力軍，京滬、武廣、石太和京津等高鐵、客運專線均屬于合資鐵路。鐵路建設營業(yè)里程快速增長，但鐵路投資、運營方式及投資者權(quán)益保護以及鐵路用地合理綜合開發(fā)利用等還未進行立法，其合法權(quán)益缺乏法律保護，影響投資者參與建設和運營的積極性，不利于鐵路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.3 安全存在立法缺陷和漏洞的問題

長期以來，運輸安全始終是鐵路工作的重中之重，各級單位常抓不懈，但鐵路面臨的安全風險問題卻依然嚴峻，違章行為屢禁不止，事故時有發(fā)生。鐵路是一個多工種、多環(huán)節(jié)、多人員聯(lián)合作業(yè)的大聯(lián)動機，事故的發(fā)生往往是一種或多種原因共同產(chǎn)生的，其中最主要的致因就是“人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)”。

1）在人的不安全行為（違章）方面，以2013年全路從業(yè)人員責任死亡事故為例：中國鐵路總公司2013年鐵路從業(yè)人員生產(chǎn)過程中責任死亡事故的統(tǒng)計分析表明，全路從業(yè)人員責任死亡事故34件，死亡46人[1]。在責任事故中，違反操作規(guī)程和勞動紀律，尤其是路外企業(yè)單位鄰近營業(yè)線無計劃擅自施工、施工人員和機具侵入限界、現(xiàn)場作業(yè)控制措施落實不到位等問題，干擾了行車安全。

2）人的不安全行為產(chǎn)生的根源。違章事故往往是同一類型、同一性質(zhì)的行為反復發(fā)生，大多數(shù)是明知所為，違規(guī)所致。違章成為一個常見現(xiàn)象，為什么不能根本性扼制？有必要用法哲學理論進行剖析。人的個體表現(xiàn)（示）自己的意識是每個人的大腦對客觀世界的反應，行為人的違章故意的實質(zhì)，是其主觀意識在客觀方面的表現(xiàn)。違章行為人的主觀意識就是違反一個規(guī)章制度而已，不認為這是違法，或根本未認識到是違法，在管理層也很少有人能夠認識到這是違法。依據(jù)我國《立法法》規(guī)定，鐵路行政主管部門正式的部令規(guī)章本身就是“法”的一種形式，鐵路強制性標準具有國家強制約束力，也是“技術(shù)法規(guī)”的一種形式。然而事故發(fā)生，人的主觀認識與規(guī)章或標準本身的法律性出現(xiàn)反差。

3）立法上的缺陷與漏洞。2014年，上海鐵路局發(fā)生一起“一般A類”事故，“2014年5月13日杭州工務段檢查監(jiān)控車間衢州探傷工區(qū)作業(yè)組6名職工，按段調(diào)度命令要求在滬昆下行線衢州至后溪街站間K447+350處進行探傷作業(yè)時，被后溪街站反方向運行的中鐵電氣化局運管公司杭州維管段的接觸網(wǎng)作業(yè)車撞上，造成2人死亡，1人受傷。事故主要原因是杭州工務段調(diào)度科在明知探傷工區(qū)沒有天窗作業(yè)計劃的情況下，沒有了解主體施工單位作業(yè)方案，就盲目下達段施工調(diào)度命令，擅自同意該探傷工區(qū)在此天窗點范圍內(nèi)進行探傷作業(yè)，嚴重違反了《鐵路營業(yè)線施工安全管理辦法》有關規(guī)定”。事故暴露出安全立法上的缺陷和漏洞。首先，上述事故違反《鐵路營業(yè)線施工安全管理辦法》，這個《辦法》是原鐵道部運輸局（部門）的一個規(guī)范性文件，不具有我國《立法法》規(guī)定的“法”形式要件，說明鐵路法規(guī)體系在安全立法上存在很大疏漏，沒有將運輸主要規(guī)章按照《立法法》要求，按程序立項、草擬、審查、報部務會議批準，部長令簽發(fā)，成為正式的具有法形式的規(guī)章；或者將主要行車規(guī)范按《標準化法》要求，編制成為正式的強制性國家標準、行業(yè)標準。其次，現(xiàn)有《鐵路安全管理條例》對鐵路工作人員的違章行為既不歸類定性，又不處罰，客觀上對危及安全的違章行為起到變相的行業(yè)“保護”?！稐l例》對鐵路工作人員在運營、維護及安全職責的法定義務沒有具體規(guī)定，對違反法規(guī)性質(zhì)的規(guī)章或標準的行為沒有進行歸類定性，按照法律邏輯應承擔的法律責任無規(guī)定。

4）物（行車設備）的不安全狀態(tài)分析。在鐵路運營中因主要行車設備包括機車車輛、通信信號、線路接觸網(wǎng)等設備的技術(shù)性能不達標或存在缺陷，造成故障時有發(fā)生，嚴重影響或干擾運輸安全。暴露出主要行車設備的設計制造、檢測檢驗、養(yǎng)護維修、質(zhì)檢驗收不符合技術(shù)規(guī)章要求，或者不滿足強制性國家標準或行業(yè)標準。同時鐵路缺陷產(chǎn)品召回制度僅以部門規(guī)章的形式出臺，并非嚴格意義上的立法，效力層級低，權(quán)威性和約束性較弱，從而導致缺陷產(chǎn)品的認定程序缺乏法律基礎[2]。由于鐵路技術(shù)法規(guī)立法滯后，沒有技術(shù)法規(guī)性質(zhì)的產(chǎn)品或服務的強制規(guī)范內(nèi)容、標準及合格評定，對主要的行車設備或產(chǎn)品采取目錄強制認證準入管理，一般靠強大的買方市場或基于合同來解決。

2 鐵路法規(guī)體系的構(gòu)成

鐵路法規(guī)體系的研究，是基于經(jīng)濟社會的市場化，法治化的管理需要和體制政策的價值取向。從鐵路存在的結(jié)構(gòu)性問題看，有三個需要研究調(diào)整的方向：一是制定新《鐵路法》及部分配套法規(guī)，為鐵路的深化改革和市場格局提供立法保障；二是現(xiàn)有安全立法與我國目前“路網(wǎng)經(jīng)濟”規(guī)模及安全形勢不相適應，客觀上需要用人大最高安全立法保障；三是龐大的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)保持正常運轉(zhuǎn)，需要讓技術(shù)入法，將鐵路技術(shù)規(guī)章及標準納入正式的法規(guī)體系，將技術(shù)規(guī)范上升為具有法的形式的技術(shù)法規(guī)，用立法的方法確保技術(shù)規(guī)范得以實施。現(xiàn)對法規(guī)體系的立法原則、組成框架、三部法的主要內(nèi)容進行研究探討。

2.1 鐵路法規(guī)體系的立法原則

鐵路法規(guī)體系的立法需要理順三方面關系：一是鐵路行業(yè)的壟斷與競爭的關系；二是鐵路改革中的市場法治化與私有化之間的關系；三是市場競爭與政府監(jiān)管之間的關系。國家利益、公共利益、企業(yè)利益和消費者利益之間錯綜復雜的關系需要法律來調(diào)整，鐵路路網(wǎng)監(jiān)管和運營模式需要國家立法來保障。鐵路立法原則共有4條:市場化原則、引入競爭原則、政府監(jiān)管原則、公司化原則。

2.1.1 市場化原則

所謂市場化，經(jīng)濟學理論指用市場作為解決社會、政治、經(jīng)濟問題等手段的一種狀態(tài)。運用到鐵路，是指以法律的形式確立國家、市場和鐵路企業(yè)三者之間的相互關系,明確政府與路網(wǎng)市場、企業(yè)之間的邊界,確定鐵路運輸企業(yè)在既定法律框架內(nèi)按照市場法則運作,國家主要依靠市場手段管理鐵路行業(yè)。對鐵路行業(yè)而言，運營具有競爭性的鐵路運輸業(yè)應以引進競爭為主，政府提供相應補貼，運營可基本實行市場化運作；路網(wǎng)設施自然壟斷性強則以國家宏觀調(diào)控為主,適當引入部分競爭機制。

2.1.2 公司化原則

是指不論鐵路運輸主體還是其他服務主體，都應當按公司化原則運作，擯棄家長式或集權(quán)式管理，由公司法人完全獨立地自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展,按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，依法經(jīng)營。

2.1.3 引入競爭原則

競爭是市場化的最有生命的力量,依市場規(guī)律競爭，它能刺激生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)效率提高。同樣競爭能反制壟斷，保護消費者利益。在鐵路引入競爭機制，發(fā)展多元文化，可促使鐵路可持續(xù)健康發(fā)展。

2.1.4 政府調(diào)控原則

從國外鐵路發(fā)展來看，基本上都是立法先行。用立法保證鐵路改革的順利進行和平穩(wěn)過渡，這已成為世界各國通行的做法。我國鐵路深化改革,立法頂層設計必不可少，需要用法治方式推進鐵路運輸業(yè)按照市場化原則進行重組，規(guī)范企業(yè)按照公司化運作，形成有序競爭，制定運價機制等，是政府調(diào)控和管理鐵路運輸業(yè)的最主要手段。

2.2 我國鐵路法規(guī)體系的組成框架

鐵路法規(guī)體系主要由三個部分組成，第一類包括《鐵路法》、《鐵路安全法》等其他法律。第二類包括由國務院頒布的強制性的技術(shù)法規(guī)，即《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》。第三類包括國家鐵路局報國家標準化委員會批準并頒布的國家鐵路強制性技術(shù)標準，和國家鐵路局發(fā)布并報國家標準化委員會備案的鐵路強制性行業(yè)標準（見圖1）。

圖1 鐵路法規(guī)體系示意圖

2.3 鐵路法規(guī)體系的主要內(nèi)容

2.3.1 《鐵路法》研究與探討

2.3.1.1 鐵路法概念、法律階位

鐵路法定義有廣義和狹義之分。廣義鐵路法指調(diào)整與鐵路有關活動的法律規(guī)范總稱，亦指調(diào)整監(jiān)管主體、運輸主體、服務主體、其他地方主體、自然人與鐵路有關的各種社會關系的法律規(guī)范總稱。狹義鐵路法指全國人大通過頒布的鐵路基本法，即《中華人民共和國鐵路法》?！惰F路法》是鐵路基本法，法律階位在憲法、刑法、民法下一階位，是鐵路關系的特別法。

2.3.1.2 重新制定《鐵路法》的目的和意義

重新制定《鐵路法》，是我國市場經(jīng)濟必然要求，反映了社會進步與發(fā)展。新《鐵路法》制定的時代背景已與1991年《鐵路法》完全不同，立法目的與動機不同，立法的原則和基礎也發(fā)生重大的變化。目前的《鐵路法》已基本沒有修改式保留必要，立法機關應該盡快啟動立法研究起草新《鐵路法》工作。

1）新《鐵路法》應引領鐵路的深化改革，用立法先行辦法解決鐵路重組及運營方式問題。在充分認識我國鐵路路網(wǎng)基本屬性的基礎上，處理好競爭性行業(yè)和壟斷性行業(yè)的關系，積極發(fā)展競爭性運輸業(yè)，鼓勵混合制的運輸、維護、制造企業(yè)，限制路網(wǎng)自然壟斷經(jīng)營，同時理順政府與鐵路的關系，明確政府的監(jiān)管和調(diào)控責任。

2）新《鐵路法》應吸取鐵路發(fā)展取得的成功經(jīng)驗。鐵路行業(yè)高速發(fā)展取得一些重要成果，運輸主體呈多樣性，鐵路資本呈多樣化，地方及社會資本的參與促進了中國鐵路快速發(fā)展。這些中國特色的成功經(jīng)驗需要立法來鞏固，通過立法鼓勵吸收更多多元資本、多元文化參與鐵路的運營，支持鐵路可持續(xù)健康發(fā)展。

3）新《鐵路法》在于確立鐵路運輸企業(yè)的市場主體地位，促進其自主經(jīng)營，自負盈虧，使運輸主體能獨立承擔社會責任和法律責任。規(guī)范鐵路行業(yè)準入機制與競爭機制，調(diào)整鐵路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵企業(yè)不斷研發(fā)創(chuàng)新。規(guī)范標準體系的認證認可，形成優(yōu)勝劣汰、有序、健康的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

4）新《鐵路法》在鐵路法規(guī)體系中處于核心地位，必將成為國家鐵路法規(guī)體系建設的基礎，為其他鐵路法律法規(guī)、技術(shù)法規(guī)、規(guī)章、指令及標準的構(gòu)建發(fā)揮支撐作用。

2.3.1.3 《鐵路法》調(diào)整的法律關系

1）《鐵路法》調(diào)整的法律關系概念?！惰F路法》是調(diào)整鐵路領域的社會關系，亦稱調(diào)整鐵路領域的法律關系，指調(diào)整參與鐵路有關活動的各類主體以及主體相互之間發(fā)生的權(quán)利義務。首先，是調(diào)整國家對鐵路路網(wǎng)宏觀調(diào)控與管理發(fā)生的管理關系，反映社會“路網(wǎng)經(jīng)濟”的時代要求。其次，是調(diào)整鐵路運輸主體之間以及鐵路運輸主體與其他社會主體之間發(fā)生的權(quán)利義務。再次，是調(diào)整鐵路市場與政府監(jiān)管的權(quán)利義務關系。由此，鐵路法調(diào)整的法律關系可定義為，調(diào)整鐵路建設、運營模式、運營服務、制造維護、認證和監(jiān)管等一系列活動過程中各類主體以及主體相互之間發(fā)生的權(quán)利義務。

2）《鐵路法》調(diào)整的法律關系類型。一是鐵路建設。是國家對鐵路路網(wǎng)建設的宏觀管理，指路網(wǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃、投資主體與項目管理、建設規(guī)劃與建設程序、建設質(zhì)量與建設驗收等內(nèi)容及要求。二是運營模式。指國家路網(wǎng)的運行方式，根據(jù)鐵路路網(wǎng)的自然屬性和運營競爭性以及公共產(chǎn)品特點，科學設計鐵路運營模式，立法引領鐵路行業(yè)的深化改革，關系到我國鐵路運營的持續(xù)發(fā)展以及鐵路所有投資人合法權(quán)益。三是運營服務。指調(diào)整鐵路各類運輸主體、服務主體向社會公眾、旅客或其他運輸需求的顧客履行的承運人的義務及相關服務。四是運營維護。指運營主體按國家技術(shù)法規(guī)、標準要求維護鐵路行車固定設施設備和移動設備，確保設備狀態(tài)符合正常運輸要求，保障鐵路運輸有序運行。五是制造維護。指鐵路專用產(chǎn)品的設計、制造、維修、使用單位應當執(zhí)行的市場準入，技術(shù)法規(guī)及標準及質(zhì)量保證承諾。六是認證和監(jiān)管。認證指鐵路機車車輛以外的直接影響鐵路運輸安全的鐵路專用設備，依法應當進行產(chǎn)品認證的，經(jīng)認證合格方可出廠、銷售、進口、使用。監(jiān)管指鐵路監(jiān)管部門包括地方政府，應當對從事鐵路建設、運輸、設備制造維修的企業(yè)執(zhí)行安全標準和法規(guī)要求的情況實施監(jiān)督檢查，對違法行為依法查處，并依法組織或者參與鐵路安全事故的調(diào)查處理，對機車車輛生產(chǎn)商核發(fā)生產(chǎn)許可、型號核準等。

3）鐵路法律關系的特點。一是關系主體一方必然與鐵路運輸主體或運營有關；二是這種關系既有公共領域，又有私人領域。

4）鐵路法律關系的構(gòu)成要素。鐵路法律關系由三方面即鐵路關系主體、客體、內(nèi)容三要素構(gòu)成。一是鐵路法律關系的主體，是指參與鐵路有關活動中，依法享有權(quán)利和承擔義務的當事人。包括中國鐵路總公司運輸管理型主體，鐵路局、合資公司、地方鐵路等運營主體；與運輸有關的服務主體、與運輸有關的制造、維護市場主體；旅客貨主等社會有關的自然人；國家監(jiān)管機構(gòu)和地方政府等特殊主體。二是鐵路法律關系的客體，是指參與鐵路活動的主體依法享有權(quán)利和承擔義務所指向的對象或某項事物，如：承運、運費給付。三是鐵路法律關系內(nèi)容，指參與鐵路活動的主體依法享有權(quán)利和承擔義務。

2.3.1.4 鐵路法律關系產(chǎn)生、變更與消滅

引起鐵路法律關系產(chǎn)生、變更與消滅的法律事實，包括行為和事件。1）與鐵路有關的事件指不以鐵路關系參與人的意志為轉(zhuǎn)移發(fā)生的事實，亦稱法律事實。一般指因自然洪水災害而導致的鐵路中斷、垮塌等不可抗力的自然現(xiàn)象或者由于科學研究技術(shù)進步滯后帶來不可避免的災害現(xiàn)象。2）行為指與鐵路活動有關的參與人實施的法律行為。鐵路法律關系行為可分為合法行為和違法行為。法律行為較為廣泛，包括技術(shù)、制造、運輸、維護、服務、建設、政府監(jiān)管等行為。違法行為包括參與者的作為、不作為行為兩種。3）司法行為指最高法院、最高檢察院、地方各級法院和鐵路專門法院因與鐵路有關活動而產(chǎn)生的指導文件、判決和裁定。

2.3.2 研究制定《鐵路安全法》

2.3.2.1 制定《鐵路安全法》的重要性和必要性

2014年底全國鐵路已達11.2萬km，龐大的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)直接關系國計民生。如此規(guī)模的路網(wǎng)要做到安全穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，僅用《鐵路安全管理條例》的行政立法方式來統(tǒng)籌規(guī)制安全問題是不夠的，也不是最好的。前文已分析安全立法存在的缺陷和漏洞，現(xiàn)實需要將《鐵路安全管理條例》全面修改為《鐵路安全法》?！惰F路安全管理條例》是國務院的行政法規(guī)，效力等級低于法律，《條例》對一些領域的規(guī)制形式采取行政方法，未采用法律邏輯來規(guī)范鐵路安全各方主體的權(quán)利義務?？山梃b美國在這方面的立法經(jīng)驗，美國于1970年10月16日經(jīng)國會討論通過，頒布了專門的鐵路安全法——《聯(lián)邦鐵路安全法》，成為聯(lián)邦正式法典。其原因也是此前交通法規(guī)的力度有限，條款內(nèi)容存在缺陷，加之行車事故的增加，美國政府感到迫切需要制定一個適用于全國保障鐵路運輸安全的統(tǒng)一安全法，這就是美國鐵路安全法典產(chǎn)生的背景。中國用人大立法制定《鐵路安全法》有現(xiàn)實社會基礎和法理基礎，具有重大意義。

2.3.2.2 《鐵路安全法》概念

鐵路安全法是指調(diào)整與鐵路安全有關的法律規(guī)范的總稱，包括建設與運營的安全技術(shù)政策、規(guī)章、指令以及安全標準。與鐵路安全有關的法律有：中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國建筑法等。

2.3.2.3 《鐵路安全法》調(diào)整的法律關系

《鐵路安全法》調(diào)整的法律關系指與鐵路有關的路網(wǎng)戰(zhàn)略安全、設計與建設、運營與服務、標準與保護、資產(chǎn)監(jiān)督和監(jiān)管與檢測等全部安全領域各種主體以及主體相互之間的權(quán)利與義務。

2.3.2.4 《鐵路安全法》框架

《鐵路安全法》應由以下部分組成：

1）總則部分，主要介紹鐵路安全法立法目的，鐵路安全法的基本原則和精神，是鐵路安全法規(guī)的剛性規(guī)定，具有高度概括性，為其他安全法規(guī)、標準提供基本的法律依據(jù)。

2）鐵路路網(wǎng)戰(zhàn)略安全，主要明確與我國國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相適應的鐵路路網(wǎng)規(guī)劃目標與任務，確保國家路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略安全。

3）鐵路建設質(zhì)量安全，根據(jù)高速鐵路與普速鐵路的不同，分別規(guī)定建設程序，包括建筑規(guī)劃布局、設計與環(huán)保、建設招投標與物資設備招投標、施工與監(jiān)理、檢測與驗收等方面安全要求。

4）鐵路設施設備安全，鐵路使用的專用固定設施設備、專用移動設備、專用檢測工具從設計制造到產(chǎn)品準入使用、產(chǎn)品召回等的規(guī)范制度、安全標準和責任追究。

5）鐵路線路安全，設置鐵路線路安全保護區(qū)、鐵路使用土地保護區(qū)范圍、限界劃定以及封閉管理等保護事項。

6）鐵路運營安全，包括高速鐵路運營和普速鐵路運營安全，主要規(guī)定運輸企業(yè)、服務企業(yè)的安全法定義務和管理責任，鐵路工作人員的安全法定義務和責任，社會公眾安全法定義務和責任，旅客貨主安全法定義務和安全責任，地方政府責任，公安機關的安全責任等。

7）監(jiān)督與檢查，由鐵路監(jiān)管部門對從事鐵路建設、運輸、設備制造維修的有關部門、單位檢查，督促其糾正違反本法行為。對從事鐵路建設、運輸、設備制造維修的或與鐵路有關企業(yè)、社會公眾執(zhí)行本法的情況實施監(jiān)督檢查，依法查處違反本法規(guī)定的行為，依法組織或者參與鐵路安全事故的調(diào)查處理。

8）法律責任，指參與鐵路路網(wǎng)戰(zhàn)略安全、建設與設計、運營與服務、標準與保護、資產(chǎn)監(jiān)督、監(jiān)管與檢測等全部安全領域活動單位及個人，違反本法規(guī)定，根據(jù)本法規(guī)定應承擔的法律責任。

2.3.3 研究制定《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》

2.3.3.1 技術(shù)法規(guī)定義、特征

1）技術(shù)法規(guī)的定義。2000年2月我國加入WTO前，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《關于強制性標準實行條文強制的若干規(guī)定》，并在該規(guī)定的編制說明中稱“強制性標準在我國具有強制約束力，相當于技術(shù)法規(guī)”。該規(guī)定是官方表明強制性標準的技術(shù)法規(guī)地位。我國“技術(shù)法規(guī)等同于強制性標準，抑或強制性標準等同于技術(shù)法規(guī)”的情況，基本獲得國際范圍內(nèi)認同。根據(jù)WTO《TBT技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》，技術(shù)法規(guī)定義指“規(guī)定強制的產(chǎn)品特性或其相關工藝和生產(chǎn)方法、包括使用的管理規(guī)定在內(nèi)的文件。該文件還可包括可專門關于適用產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方法的專門術(shù)語、符號、包裝、標志或標簽要求”。根據(jù)我國立法現(xiàn)狀，國內(nèi)比較普遍的共識是，技術(shù)法規(guī)指國家機關依照法定的職權(quán)和程序頒布的規(guī)定產(chǎn)品特性或相關工藝、生產(chǎn)方法等技術(shù)要求以及相關管理規(guī)定并以國家強制力保證實施的規(guī)范性文件總稱。

2）技術(shù)法規(guī)的特征。技術(shù)法規(guī)具有自然與社會的雙重屬性，不僅調(diào)整人與自然關系，而且調(diào)整人們利用自然、改造自然和認識自然的科學活動中的社會關系。與其他法律法規(guī)一樣，技術(shù)法規(guī)具有以下特征：

一是技術(shù)法規(guī)體現(xiàn)國家意志，是政府或政府主管部門根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定制定或認可，具有法律約束力的專門規(guī)范，或者政府行政指令引用技術(shù)標準而使其上升為技術(shù)法規(guī)，體現(xiàn)了國家利益及意志。二是技術(shù)法規(guī)具有明顯的技術(shù)性和科學性，技術(shù)法規(guī)是人們對自然規(guī)律的認識的一種客觀反映。人們通過生產(chǎn)制造、科研考察、自然資源利用等一系列活動，從中摸索研究總結(jié)出來的自然規(guī)律即技術(shù)規(guī)范，反映了自然科學和社會科學一定時期的發(fā)展水平。技術(shù)法規(guī)來源于技術(shù)規(guī)范范疇，具有技術(shù)性和科學性。三是技術(shù)法規(guī)以國家強制力來保證實施，成為人們應當遵守的法律義務。一般技術(shù)標準為自愿性，人們可以選擇采納或不采納，而通過一定程序由政府或政府部門頒布的專門的技術(shù)法規(guī)，人們只有遵守的義務，這種義務與其他法律義務一樣具有國家強制力。四是技術(shù)法規(guī)主要作用是以維護國家在國際貿(mào)易中利益、社會利益和公共利益為己任。這是技術(shù)法規(guī)與其他法規(guī)主要調(diào)整的權(quán)利義務關系的區(qū)別所在，具有明顯的國際性和貿(mào)易性。五是技術(shù)法規(guī)屬于行政法范疇。技術(shù)法規(guī)的調(diào)整方式是政府以行政法規(guī)的手段來統(tǒng)一規(guī)范社會運行的技術(shù)標準，調(diào)整人們認識、利用自然規(guī)律活動的關系，體現(xiàn)政府行政管理的職能。

2.3.3.2 制定《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》的必要性

由于全國性運輸?shù)男枰?國內(nèi)鐵路行業(yè)自上世紀50年代末已經(jīng)開始制定技術(shù)法規(guī)和標準。到上世紀90年代已經(jīng)有一些以部令頒布的技術(shù)法規(guī)和以部文和局文頒布的相當于技術(shù)標準的文件，機車、車輛、工務、電務、運輸?shù)葘I(yè)的國家標準和鐵道行業(yè)標準已初步形成體系[3]。但至今沒有統(tǒng)一的概念定義，規(guī)范文件與標準之間還存在矛盾，標準、合格評定程序沒有規(guī)范。鐵路經(jīng)過近年快速發(fā)展，運能得到大幅提升，特別是高速鐵路迅猛發(fā)展，現(xiàn)實需要通過國家行政立法，正式確立我國鐵路技術(shù)法規(guī)地位、概念及體系。

1）是履行WTO∕TBT《協(xié)議》義務的需要。WTO∕TBT《貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議》要求成員國政府在制定采用技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定程序時，對應遵守的規(guī)則和義務都作規(guī)定。我國鐵道行業(yè)沒有技術(shù)法規(guī)的定義和定位，什么樣的技術(shù)性文件屬于技術(shù)法規(guī)范疇、適用于什么范圍、在什么范圍審查、由誰審批等都不明確?，F(xiàn)有的具有技術(shù)法規(guī)性質(zhì)的文件除少量由原鐵道部科技司管理并以部文發(fā)布外,部屬各司局歷年也發(fā)布了很多具有法規(guī)性質(zhì)的文件,后者由于審查、審批等程序不規(guī)范,不符合WTO規(guī)則和國家《立法法》的相關規(guī)定,不具有法律效力[4]。鐵路行業(yè)技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定應與WTO∕TBT《協(xié)議》保持協(xié)調(diào)一致。

2）是促進鐵路行業(yè)參與國內(nèi)外競爭的需要。我國加入WTO后市場準入擴大，關稅和非關稅措施逐步取消，國外技術(shù)、資本已漸漸進入國內(nèi)鐵路裝備、服務業(yè)市場。鐵路需要運用WTO∕TBT《協(xié)議》規(guī)則制定自己的技術(shù)法規(guī)體系，協(xié)調(diào)內(nèi)在的關系，促使鐵路裝備制造業(yè)、服務業(yè)不斷創(chuàng)新。要在知識產(chǎn)權(quán)保護上狠下功夫，實現(xiàn)中國鐵路專利標準化，標準國際化[3]，在國內(nèi)外形成自己的技術(shù)貿(mào)易標準體系，幫助鐵路制造業(yè)、服務業(yè)參加國內(nèi)國外的公平競爭。

2.3.3.3 制定《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》建議

1）遵循WTO/TBT規(guī)則或國外先進經(jīng)驗，研究我國鐵路行業(yè)的《技術(shù)法規(guī)條例》范圍，明確鐵路技術(shù)法規(guī)的定義、內(nèi)容及體系。具體做法：首先,立項復核審查。復核由國家或原鐵道部頒布的關于路網(wǎng)設施設備、運營維護等強制性技術(shù)規(guī)章,包括有關命令、決定、條例、辦法以及有關的強制標準、指南、專門術(shù)語、符號、標志或標簽等，依照《立法法》規(guī)定進行審查，形成鐵路行業(yè)的關于國家安全、運輸安全、保護動植物的生命和健康,保護環(huán)境等的強制性執(zhí)行的技術(shù)法規(guī)、條例、規(guī)章、指令及強制性文件，擇時將《鐵路技術(shù)法規(guī)條例》申請國務院行政立法。其次，在技術(shù)法規(guī)建設時，應借鑒國際先進標準，規(guī)范鐵路系統(tǒng)的基礎設施、機車車輛、通信信號等設施設備的技術(shù)標準，建立鐵路產(chǎn)品準入及其缺陷產(chǎn)品召回的標準和合格評定的法律制度。第三,對鐵路行業(yè)三類技術(shù)法規(guī)或標準進行梳理:一類,國家鐵路局或原鐵道部以部令頒布的技術(shù)法規(guī),如《中華人民共和國鐵路技術(shù)管理規(guī)程》；二類,鐵路行業(yè)國家或行業(yè)強制性標準,如GB 146.1—1983《標準軌距機車車輛限界》；三類,原鐵道部以部文發(fā)布的文件,如《鐵路產(chǎn)品認證管理辦法》。合理解決三類法規(guī)或標準存在的矛盾，明確統(tǒng)一實施管理部門。需要修改完善的按照《立法法》規(guī)定程序及格式要求修改保留,完善合格評定程序，不可用的廢止。同時提出鐵路今后需要制定的立法規(guī)劃、項目、時間，陸續(xù)制定完成。

2）鐵路強制性的技術(shù)標準作為對技術(shù)法規(guī)的支持、解釋及補充，應盡快與技術(shù)法規(guī)銜接，與其相輔相成。強制性標準需要轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)法規(guī)，按照WTO∕TBT《協(xié)議》規(guī)定的制定主體、程序及格式要求，抓緊修改制定，使其轉(zhuǎn)化成具有法的形式的技術(shù)法規(guī)。強制性標準不規(guī)范或與法規(guī)矛盾的，應及時修改完善。

[1]陳魯.2013年鐵路從業(yè)人員責任死亡事故分析和下步工作思考[J].鐵路節(jié)能環(huán)保與安全衛(wèi)生，2014，4（2）：76-78

[2]肖玉蘭,王俊彪,楊志鵬.經(jīng)濟學視角下我國鐵路行業(yè)缺陷產(chǎn)品召回制度的保障機制研究[J].鐵道經(jīng)濟研究,2015(1):32-36

[3]朱梅,齊兵.加入WTO后鐵路相關技術(shù)政策研究[J].鐵道技術(shù)監(jiān)督,2005(10):2-6

[4]叢慶滋.關于開展中美鐵路項目合作的思考[J].鐵道經(jīng)濟研究,2013 (2/3):65-67

（責任編輯：魏艷紅）

China's 'Railway Law' and its supporting regulations are promulgated in 90's last century, so it cannot fit current economic and social requirements. Because of facing a lot of problems, it's very important to build up a scientific railway regulation system. This paper mainly discusses the defects of China's railway regulation system, expounds the purpose and significance of new'Railway Law','Railway Safety Law','Railway Technical Regulations',and proposes some suggestions.

railway;regulation system;'Railway Law';'Railway Safety Law';'Railway Technology Regulations';sustainable development

A

1004-9746（2015）06-0038-07

2015-09-20）