孔祥忠

基于民主化視角的高校新型預算管理體系研究

孔祥忠

民主化預算管理體系的實施能夠有效地促進高校綜合體制改革，推動高校內(nèi)部控制體系建設(shè)，進一步優(yōu)化高校法人治理結(jié)構(gòu)，對于實現(xiàn)高校預算管理的精細化和科學化具有重要的意義。論文首先分析了高校預算管理的現(xiàn)狀，并指出了預算管理過程中存在的問題；其次詳細闡述了基于民主化視角的新型預算管理體系的內(nèi)涵、組織流程及建設(shè)思路；最后文章就如何在高校中穩(wěn)步推進和進一步鞏固新型預算管理體系的有效實施提供了政策建議。

民主化 預算管理體系 預算流程

一、引 言

高校預算是指學校根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展目標、工作計劃和任務(wù)、年度綜合財力預測，并結(jié)合上年預算執(zhí)行情況，依照法定程序編制的反映一定期間資源配置狀況的財務(wù)收支計劃。2014年8月31日，全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂了《中華人民共和國預算法》，并自2015年1月1日起執(zhí)行，新的預算法要求進一步健全政府預算體系、建立公開透明的預算管理制度，嚴格踐行勤儉辦事的原則、強化預算支出硬約束。預算法的修訂實施更加突顯了預算管理在高校各項經(jīng)濟活動中的中樞作用。另外，隨著高校綜合體制改革的不斷深入，原先建立在非盈利性質(zhì)基礎(chǔ)上預算管理體制正逐漸向追求“投入與產(chǎn)出效益”方面轉(zhuǎn)變，高校預算的科學性和民主性要求越來越高。因此，高校應當將探索建立以民主化為基礎(chǔ)的新型預算管理體制作為當前的重點工作，為實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置、促進高校事業(yè)健康發(fā)展提供有力保障。

二、高校預算管理的現(xiàn)狀及問題分析

（一）預算編制缺乏時效性、科學性、透明性

1、預算控制指標下達不及時，使預算編制缺乏時效性。

預算編制的時效性是實現(xiàn)預算科學管理的前提。高校預算的編制工作一般于每年的9月份啟動，按照“兩上兩下”的程序編制下一年度部門預算，但是預算編制時間跨度很長，校內(nèi)預算指標控制數(shù)的最終確定要持續(xù)到次年的3月份，造成了年初近3個月時間的經(jīng)濟活動無預算執(zhí)行依據(jù)，喪失了預算的控制作用。預算編制的時效性已成為預算執(zhí)行的制約因素，亟待解決。

2、預算決策制衡機制不健全，使預算編制缺乏科學性。

預算編制的科學性是教育資源優(yōu)化配置的保障。但是，由于高校預算決策制衡機制的不健全，往往使預算的編制喪失科學性。一方面，高校預算的決策權(quán)主要集中于高校行政管理部門，而校內(nèi)精通具體業(yè)務(wù)和項目的學術(shù)組織不能很好地參與到預算決策中去，從而導致編制的預算不能很好地反映具體業(yè)務(wù)和項目實際的經(jīng)費需求，使預算與現(xiàn)實業(yè)務(wù)存在較大地偏差，對預算的執(zhí)行產(chǎn)生不良的影響。另一方面，高校內(nèi)部各單位對教育經(jīng)費的博弈，使預算缺乏科學的編制依據(jù)。高校內(nèi)部各單位上報的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動預算是校內(nèi)預算編制的重要依據(jù)，但是，校內(nèi)各單位為了使自身的局部利益最大化，往往通過虛報預算項目和虛增預算金額等手段獲取更多的經(jīng)費資源，造成效益差的項目預算資金浪費、效益好的項目預算資金不足的現(xiàn)象，最終導致教育經(jīng)費分配的嚴重不合理。

3、預算編制主體的局限性及預算信息的不對稱，使預算編制缺乏透明性。

高校預算的編制工作主要由財務(wù)部門歸口管理，校內(nèi)各單位負責上報本單位的年度預算。一方面，預算編制的整個過程參與人員較少，參與人員主要為財務(wù)部門預算編制人員及校內(nèi)各單位預算規(guī)劃上報人員，基層員工及項目人員不能完全參與到預算的編制中，從而使預算編制的主體范圍受到了限制，使預算不夠透明。另一方面，校內(nèi)各單位習慣于從局部利益出發(fā)，不能通盤考慮學校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對學校年度重點項目缺乏了解，加之高校預算信息的公開程度不夠，從而造成預算信息的不對稱性，進一步影響了預算的透明化程度。

（二）預算執(zhí)行缺乏剛性，預算調(diào)整不夠規(guī)范

1、預算執(zhí)行缺乏剛性

預算執(zhí)行作為預算管理過程中最重要的組成部分，對實現(xiàn)預算科學化、精細化管理具有重要意義。剛性預算將財務(wù)管理中的標準成本法作為理論基礎(chǔ)，根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃和各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動目標實現(xiàn)情況，嚴格按照學校年度預算項目及預算指標控制數(shù)執(zhí)行的一種財務(wù)管理手段。高校預算在執(zhí)行的過程中往往缺乏剛性，主要是由以下原因造成：一是剛性預算對預算的編制工作要求極高，既要考慮預算項目范圍的全面性，又要保證預算金額的合理性。預算編制過程中，校內(nèi)各單位對預算的編制工作不夠重視，上報的預算項目和預算經(jīng)費不客觀、不科學，甚至存在錯報、漏報預算的情況，使財務(wù)部門不能獲得真實有效的預算編制資料，從而造成預算編制與預算執(zhí)行需求的相互脫節(jié)，不利于剛性預算的有效實施。二是預算執(zhí)行監(jiān)管意識淡薄，缺乏剛性預算管理理念，未建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管、分析機制，經(jīng)常出現(xiàn)無預算、超預算執(zhí)行的現(xiàn)象，嚴重破壞了預算執(zhí)行的剛性要求。

2、預算調(diào)整不規(guī)范

高校年度預算一經(jīng)確定，一般不予調(diào)整；如有特殊情況，確需調(diào)整的，應嚴格履行相應的審批程序。目前各高校預算調(diào)整存在不規(guī)范的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是預算調(diào)整未履行規(guī)定程序。部分高校未經(jīng)學校領(lǐng)導集體決議及上報教育主管部門批準便隨意調(diào)整、追加預算，打破了年初預算平衡，一定程度造成了學校資金緊張。二是預算調(diào)整賬務(wù)處理不規(guī)范。部分高校在調(diào)整、追加預算賬務(wù)處理時，增加了校內(nèi)相關(guān)單位的預算，但未相應減少其他單位的預算，造成了學校年度預算的虛增。

（三）預算評價指標不合理、評價方法不科學、預算考核未納入學?？冃Э己朔秶?/p>

預算評價是反映預算執(zhí)行效率的主要方式，預算考核是將預算評價結(jié)果與校內(nèi)預算執(zhí)行單位績效相掛鉤的重要手段。因此，預算的評價和考核是預算管理過程中至關(guān)重要的兩個環(huán)節(jié)。目前，大部分高校的預算評價與考核機制尚不成熟，甚至預算管理過程中存在預算評價與考核缺失的現(xiàn)象。有些高校的預算管理活動雖然實施預算的評價與考核，但是由于預算評價指標設(shè)置不夠全面、操作性不強，預算評價方法不夠科學，從而造成預算的評價結(jié)果不具有說服力，喪失了預算評價的現(xiàn)實意義。另外，有些高校未將預算考核結(jié)果與預算執(zhí)行單位的績效掛鉤，不能充分發(fā)揮預算考核的獎懲作用，不利于維護預算的嚴肅性與剛性。

三、高校新型預算管理體系的內(nèi)涵及組織流程

（一）高校新型預算管理體系的內(nèi)涵

高校新型預算管理體系以預算民主化為基本原則，將預算科學化、精細化作為基本導向，通過完善預算管理制度、健全預算管理機制，保證預算編制流程的透明化、預算執(zhí)行過程的嚴格化、預算調(diào)整程序的規(guī)范化、預算評價方法的科學化及預算考核結(jié)果的公平化，最終達到優(yōu)化預算管理環(huán)境、提高預算執(zhí)行效率、合理配置教育經(jīng)費資源的目標。

（二）高校新型預算管理體系的組織流程（如下圖）

四、高校新型預算管理體系的構(gòu)建

（一）完善預算管理制度，健全預算管理機制

圖1 高校新型預算管理體系組織流程

新型預算管理體系是建立在完善的預算管理制度、健全的預算管理機制基礎(chǔ)之上的。一方面，學校應加強預算管理制度建設(shè)。根據(jù)國家預算法律、法規(guī)，結(jié)合學校實際，研究制定本校的預算管理制度，使學校的預算管理工作有章可循、有據(jù)可依。預算管理制度的制定應遵循全面性、可操作性的原則，制度內(nèi)容應涵蓋預算管理組織體系、預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整及預算評價與考核等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，制度中各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實施流程應具有可操作性并符合學校管理實際。另一方面，學校應建立科學、民主的預算管理機制。首先學校應設(shè)置預算管理委員會，專職負責預算管理工作，充分發(fā)揮其專業(yè)化水平和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，推動高校的預算管理工作健康有序的發(fā)展；其次，理順高校內(nèi)部財務(wù)管理體制，建立校級、院級及系級三級財務(wù)管理體制，做到校級財務(wù)統(tǒng)籌安排、院系級財務(wù)自主理財?shù)墓芾砀窬郑瑢崿F(xiàn)高校財務(wù)管理重心不斷下移、院系財權(quán)與事權(quán)的有機統(tǒng)一，最終建立起與高校多層次財務(wù)管理體制相適應的預算管理機制；最后，健全的預算管理機制應充分體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標，蘊含高校管理者的治校理念和管理方針。因此，高校的預算管理工作應緊緊圍繞高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標有序地組織開展，通過發(fā)揮預算配置教育資源的功能，引導經(jīng)費資源不斷流向符合高校長遠規(guī)劃與戰(zhàn)略安排的方面。

（二）預算編制流程的透明化

預算編制是整個預算管理鏈條的起點，預算民主化管理的實現(xiàn)首先要保證預算編制的透明化。一方面，預算管理單位要重新塑造民主化預算管理意識，提高預算編制工作的透明度，讓廣大教職工了解預算編制的依據(jù)及學校年度事業(yè)計劃和重點項目，利用信息化手段在全校廣泛征求預算編制建議，篩選有價值的預算編制信息，使全校教職工都能獲得參與預算編制工作的機會，提升其責任意識和主人翁地位。另一方面，不斷提升預算編制的監(jiān)督和管理，防止預算編制工作的隨意性。學校教代會、職代會及監(jiān)審部門要發(fā)揮其監(jiān)督的職責，對預算的編制工作予以全程監(jiān)督，防止出現(xiàn)預算編制部門提供不真實的預算資料、套取預算資金的行為，保證預算編制工作的真實和可靠，實現(xiàn)預算編制工作的陽光化。

（三）預算執(zhí)行過程的嚴格化

預算執(zhí)行是預算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，剛性預算是保證預算執(zhí)行效率的有效手段。剛性預算的實施應重點做好以下方面：一是嚴格按照預算項目執(zhí)行，控制年初無預算安排的項目隨意追加預算，破壞預算平衡。年度內(nèi)確需追加預算的項目，應進行充分的考察論證，結(jié)合年度預算安排，在不影響學校年度事業(yè)發(fā)展和資金安排的情況下，可以酌情予以追加預算。二是嚴格按照預算金額執(zhí)行，不能隨意將基本支出預算與項目支出預算調(diào)劑使用，不得超預算金額安排預算，也不得放緩項目進度，造成項目資金年終大量結(jié)轉(zhuǎn)，最終影響預算執(zhí)行效率，造成財政存量資金沉淀，降低資金使用效率。三是監(jiān)督預算執(zhí)行過程的真實性，學校預算管理部門應對預算執(zhí)行單位進行實時監(jiān)管，對預算項目執(zhí)行的真實性進行稽核，重點關(guān)注預算項目與發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的關(guān)聯(lián)性、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的真實性、票據(jù)的真實性等關(guān)鍵風險控制點，維護預算執(zhí)行的嚴肅性。

（四）預算調(diào)整程序的規(guī)范化

高校預算執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)確需調(diào)整預算的項目，應嚴格按照制度規(guī)定履行審批程序。主要包含兩種情況：一是學校層面部門預算出現(xiàn)預算調(diào)整事項，如國家政策對行政事業(yè)單位薪酬調(diào)整的規(guī)定，要求學校必須調(diào)整年初預算，學校應按照上報年初預算必須履行的程序進行預算調(diào)整審批。二是學校內(nèi)部各單位預算出現(xiàn)預算調(diào)整事項，如年度內(nèi)新設(shè)立的二級院系須增加部門包干預算的，按照學校預算管理辦法履行預算調(diào)整審批程序，由學校領(lǐng)導集體決議通過方能調(diào)整，杜絕個別領(lǐng)導“一支筆”審批預算調(diào)整事項，也堅決不允許財務(wù)部門隨意增減各單位預算，使預算調(diào)整程序流于形式，破外預算調(diào)整程序的規(guī)范化。

（五）預算評價方法的科學化

預算評價是反映預算執(zhí)行效果的重要手段，是實現(xiàn)民主化預算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預算評價方法的科學化首先要求建立科學與合理的預算綜合評價指標體系，預算綜合評價指標體系應以學校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃為基本導向，將學校預算目標具體分解為綜合校力、預算執(zhí)行績效及學校償債能力三個維度，其中綜合校力主要選取學?？傎Y產(chǎn)、凈資產(chǎn)、本年收入、科研能力、社會認可度及培養(yǎng)學生能力等作為評價分析指標，預算執(zhí)行績效主要選取預算執(zhí)行效率、財務(wù)支出結(jié)構(gòu)、日常運行經(jīng)費支出比率等作為評價分析指標，學校償債能力主要選取資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率等作為評價分析指標。評價指標的選取應結(jié)合學校實際需要，堅持全面和可量化的基本原則，保證預算評價的科學性。其次保證綜合評分法在預算評價中的科學運用，一是合理確定各預算目標評價的權(quán)重；二是科學設(shè)計細化各項預算評價指標的分值范圍；三是制定評分表，邀請評分專家進行打分；四是計算各項預算目標綜合評分或評分對象總分。

（六）預算考核結(jié)果的公平化

預算考核是預算管理的最后一環(huán)，各高校應高度重視預算績效考核功能，建立預算績效考核獎懲機制和責任追蹤問效制度。通過對各預算執(zhí)行單位項目實施情況進行追蹤評價和效益分析，綜合反映項目的投入與產(chǎn)出效果和預算資金的使用績效，為高校領(lǐng)導層預算決策提供有用信息。預算考核結(jié)果要實現(xiàn)公平化，最重要的是合理分配預算考核的權(quán)力，高校財務(wù)部門具體負責預算評價指標和預算評價方法的制定，預算管理委員會總體負責預算考核管理，并將考核結(jié)果上報學校領(lǐng)導集體決議，決議通過后在校內(nèi)進行公示，保證考核結(jié)果的公平化。

五、推動高校新型預算管理體系實施的政策建議

（一）學校領(lǐng)導應不斷提高民主化意識，積極推動預算管理體系建設(shè)

高校領(lǐng)導必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預算管理理念，不斷提升民主化預算管理意識，將預算管理制度化、流程化，積極推動民主化預算管理體系的建設(shè)工作。首先，學校領(lǐng)導應積極倡導將民主化管理的思想融入到學校文化中去，使廣大教職工都能積極為學校的預算管理工作建言獻策，提高預算管理參與主體的廣泛性。其次，校領(lǐng)導應簡政放權(quán)，將預算管理的職權(quán)更多地向校預算管理委員會傾斜，充分發(fā)揮其預算管理的專業(yè)化優(yōu)勢，保證其行使預算管理職權(quán)的權(quán)威性。最后，校領(lǐng)導應將民主化預算管理體系的建設(shè)工作作為學校內(nèi)部控制管理體系的重要組成部分，通過民主化預算管理體系的實施推動學校整體內(nèi)部控制體系的建設(shè)工作。

（二）學校預算管理委員會具體做好新型預算管理體系的實施工作

預算管理委員會是學校專職負責預算管理工作的決策機構(gòu)，主要承擔修訂完善預算管理制度、建立健全預算管理機制、審議年度預算建議方案及考核年度預算執(zhí)行情況等基本職能。預算管理委員會要充分發(fā)揮其專業(yè)性與權(quán)威性，以國家預算法律法規(guī)、上級主管部門預算文件精神為依據(jù)，并結(jié)合學校實際，及時修訂完善學校預算管理制度、組織體系及實施流程，理順預算管理機制；組織預算管理委員會成員審議年度預算建議方案，形成審議意見后上報學校領(lǐng)導集體決議；對各單位預算執(zhí)行情況進行事中監(jiān)督，對預算執(zhí)行效率偏低的單位提出意見；負責對各單位年終預算進行績效考核，通過績效考核獎懲機制及責任追究問效制度實現(xiàn)對預算執(zhí)行單位的長效管理。

（三）通過預算信息的公開化、透明化，實現(xiàn)預算管理的民主化

高校應探索建立重大財務(wù)信息披露制度，通過預算信息的公開化與透明化，促進預算管理的民主化進程。一方面，各高校應按照上級主管部門要求按時報送財務(wù)月報并認真做好年終決算工作，讓上級主管部門及時掌握各單位預算執(zhí)行情況，對預算執(zhí)行不到位或未嚴格按照預算執(zhí)行的單位提出整改建議，充分發(fā)揮其外部監(jiān)管的職責，保證預算執(zhí)行的真實性和民主化；另一方面，學校應利用校園網(wǎng)絡(luò)、校報?？靶侣劽浇榈确绞?，向社會依法公開學校年度預決算信息，方便全校教職工了解學校預決算情況，使學校預決算接受全社會監(jiān)督，真正實現(xiàn)高校預算的民主化和透明化。

（四）推進財務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，做好預算系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的對接。

高校應加大財務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)資金投入，實現(xiàn)預算管理系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)的對接。一是建立財務(wù)預約報賬預警系統(tǒng)，將年初預算設(shè)置于報賬系統(tǒng)中，當出現(xiàn)無預算安排或超預算金額的報賬業(yè)務(wù)時，系統(tǒng)能夠及時提醒，并將信息反饋于預算執(zhí)行單位及預算管理部門，方便預算分析與調(diào)整。二是細化財務(wù)信息化系統(tǒng)管理權(quán)限，針對校內(nèi)不同級別、不同職能的師生設(shè)置不同的訪問權(quán)限，一方面方便全校師生積極參與和了解學校的預算管理情況，另一方面體現(xiàn)各部門、各職責工作人員預算管理權(quán)限，通過財務(wù)信息化手段，不斷提高預算管理的效率與效果。

六、總 結(jié)

民主化預算管理體系建設(shè)是推進高校綜合體制改革的動力之一，是構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的主要步驟，是完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的重大舉措。各高校應不斷提高民主化管理意識，緊跟時代發(fā)展潮流，抓住改革機遇期，適應新常態(tài)下國家對預算經(jīng)費管理的新要求，認真組織校內(nèi)專家研究制定民主化預算管理建設(shè)的思路與方法，有步驟、有計劃地推進民主化預算管理的構(gòu)建及實施，為高校民主決策、科學管理奠定良好的基礎(chǔ)。

［1］喬春華.高校預算管理研究.蘇州大學出版社.2013（12）

［2］張澤明.大學預算制度改革研究.高等教育出版社.2013 （12）

［3］喬春華.高校內(nèi)部控制研究.蘇州大學出版社.2014（6）

［4］孫思惟.高校預算精細化管理的探析.會計之友.2011: 109-110

［5］毛丹、孔祥忠.高校創(chuàng)新型內(nèi)部控制體系研究.財務(wù)與金融.2015（2）31-34

［6］喬春華.論高校預算的政治視角.東南大學學報.哲學社會科學版.2014（1）68-72

［7］劉從兵.高校預算績效評價指標體系構(gòu)建—基于績效評價“3E”原則.會計之友.2012（7）127-128

［8］李青春.我國高校預算管理體制創(chuàng)新研究.會計之友. 2014（9）115-117

［9］易艷紅.高校預算績效評價體系研究.商業(yè)會計.2011 （33）63-64

［10］呂海蓉、張海平.戰(zhàn)略管理在高校預算績效評價中的應用研究.南京郵電大學學報.社會科學版.2011（4）100-103

Research of University New Budget Management System Based on the Perspective of Democratization

KONG Xiang-zhong
Sichuan University of Arts and Science,Dazhou 635000

The implementation of democratization of budget management system can effectively promote the comprehensive reform of colleges and universities,promote the construction of internal control system in colleges and universities,further optimize the legal person governance structure in colleges and universities,besides it is important for realizing the refinement and scientific of budget management system in colleges and universities.This paper firstly analyzes the present situation of colleges and universities budget management,points out the existing problems in the process of budget management.Secondly this paper expounds the connotation of new budget management system,organization process and construction train of thought based on the perspective of democratization.Finally this paper provides policy suggestions on how to steadily push forward and further consolidate the effective implementation of the new budget management system in colleges and universities.

Democratization;Budget Management System;Budget Process

F475

A

四川文理學院項目“高校預算科學化精細化管理研究 ”（項目編號：2014R002Y）

孔祥忠，男，山西昔陽人，碩士研究生，四川文理學院計財處，研究方向：高校預算及內(nèi)控制度設(shè)計；四川達州，635000