樊永強(qiáng)+山旭+賀占軍

游客在烏魯木齊市新疆國際大巴扎觀光

烏魯木齊城北華源熱力公司二廠，中國最大的燃?xì)忮仩t供暖站，站在監(jiān)控大廳的大屏幕前，供熱范圍內(nèi)十幾萬戶家庭的溫度可即時顯示、調(diào)整。

在監(jiān)控大廳隔壁，4臺國內(nèi)最好的燃煤鍋爐靜靜佇立——如今它們已被6座百萬噸級的燃?xì)忮仩t替代。自2012年以來的持續(xù)改造，使擁有數(shù)百萬人口的烏魯木齊市成為中國唯一的“氣化”省會城市。

雖然名字意為“優(yōu)美的牧場”，但在全國省會城市中，烏魯木齊曾以大氣污染嚴(yán)重聞名。尤其在每年入冬后長達(dá)6個月的供暖期內(nèi)，城市上空如同頂著一只“黑鍋蓋”，霧霾籠罩、黑雪遍地、空氣污濁。

2000年時，烏魯木齊空氣質(zhì)量2A級和好于二級的天數(shù)僅112天。次年它被列為全國十大污染城市之一，此后多年在全國重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名中位列倒數(shù)第一。

而在上一個已公布的統(tǒng)計年度，烏魯木齊市2014年的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)已達(dá)310天，比例達(dá)85%。

其實(shí)，任何方面的城市治理問題，包括大氣治理，從來都不是一個單純的技術(shù)或資金問題，而是對政治智慧與決斷能力的考驗。

半年做了15年沒完成的事情

早在1998年，烏魯木齊就啟動了治理大氣污染的“藍(lán)天工程”，但成效不彰。2010年，就任新疆自治區(qū)黨委書記不久的張春賢明確要求烏魯木齊市委：4～5年治理好大氣污染。

正遭遇空前維穩(wěn)壓力的烏魯木齊市委在媒體上公開承諾：還首府一片藍(lán)天，不達(dá)目的誓不罷休。

這座城市地處天山北麓，地勢狹長，三面環(huán)山，不利于空氣流動。每到冬季采暖期，存在嚴(yán)重的靜風(fēng)逆溫現(xiàn)象，城市環(huán)境容量和自凈能力十分有限。

除了獨(dú)特的地理環(huán)境，烏魯木齊的大氣污染在中國北方城市中還具有廣泛的代表性：典型的煤煙型污染。

這座首府城市周邊有著豐富的煤炭資源，煤炭在其一次能源消耗中占比高達(dá)70%以上，且冬季供熱及工業(yè)耗煤占煤耗量的三分之二以上，造成大氣污染物排放量居高不下。

而城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，能源消耗持續(xù)增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題凸顯，污染排放存量和增量矛盾交織，使得城市冬季空氣質(zhì)量雪上加霜。

烏魯木齊市建設(shè)委員會主任馬伊磊告訴《瞭望東方周刊》，烏魯木齊治理大氣污染，首先要改變以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)。

2011年底，借中央新疆工作座談會和“西氣東輸”的機(jī)遇，烏魯木齊決心實(shí)施全市范圍的“煤改氣”計劃。

“這是一項涉及城市供熱體制重大調(diào)整的艱巨任務(wù)?！瘪R伊磊介紹說，要確保市民采暖安全，改造需在兩個采暖期之間的6個月內(nèi)完成，其難度之大在全國未有實(shí)踐。

“煤改氣”工程論證會上，有人擔(dān)心短短半年內(nèi)實(shí)現(xiàn)整個城市的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，風(fēng)險太大，提出用3年時間逐步解決。

后來證明，這是一個“轉(zhuǎn)瞬即逝”的機(jī)會窗口：2013年起，全國天然氣供應(yīng)形勢趨于緊張，城市大規(guī)?！懊焊臍狻痹跉庠捶矫嬉呀?jīng)遭遇不可解決的困難。

烏魯木齊自2012年4月開始推進(jìn)所有民用燃煤供熱鍋爐的“煤改氣”，當(dāng)年10月如期完成。這一年，烏魯木齊空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)即超過300天，創(chuàng)出邊城自1995年優(yōu)良空氣質(zhì)量監(jiān)測以來的最好紀(jì)錄。

2012年11月的自治區(qū)人民醫(yī)院門診部統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，呼吸道疾病就診量是1983人次，比2011年同期減少了36%。

2013年烏魯木齊繼續(xù)投入137億元，在中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)清潔能源供熱全覆蓋。

這年底，有著60年歷史的新疆第一座火力發(fā)電廠葦湖梁電廠正式關(guān)停，其余四大電廠也實(shí)施了冬季減少一半以上發(fā)電量的方案。

赴疆參與工程建設(shè)指導(dǎo)的北京市市政市容管理委員會供熱管理辦公室主任郭維圻說：“北京市‘煤改氣進(jìn)行了15年，才改造了1萬蒸噸鍋爐，而烏魯木齊半年時間就完成1.29萬蒸噸改造任務(wù)，比北京15年的改造量還要多?！?/p>

公園主任當(dāng)上副區(qū)長

其實(shí)，烏魯木齊“藍(lán)天工程”的基本思路與全國各地類似：除了“煤改氣”，還有工業(yè)企業(yè)節(jié)能減排、污染企業(yè)強(qiáng)制搬遷、大力整治機(jī)動車污染和揚(yáng)塵污染等。

“實(shí)施‘藍(lán)天工程，我們既要‘改天，也要‘換地，既在治污減排上做減法，還要在增氧增綠上做加法。”烏魯木齊市林業(yè)園林管理局局長翟勤盈告訴本刊記者。

在干旱的西北地區(qū)，烏魯木齊人均公園綠地面積達(dá)到9.07平方米，2013年烏魯木齊市被命名為“國家園林城市”。

“4年的綠化面積，超過了過去10年的總和，相當(dāng)于‘種出了兩個石河子市?！钡郧谟f，目前烏魯木齊已確定了2017年創(chuàng)建“國家生態(tài)園林城市”的目標(biāo)。

與其他城市不同的是，目前烏魯木齊有4個區(qū)的公園管理中心主任，被擢升為所在區(qū)的實(shí)職副區(qū)長。

“這些年重點(diǎn)抓綠化，就要把這些干部用起來，專業(yè)而有效地推動綠化工作。他們也是主管業(yè)務(wù)局和區(qū)縣之間的橋梁?！睘豸斈君R市委組織部常務(wù)副部長杜明向本刊記者解釋說。

市民在烏魯木齊市人民公園內(nèi)釣魚

烏魯木齊的園林綠化隊伍在2012年曾經(jīng)受考驗。當(dāng)時來自市園林綠化局和各區(qū)園林綠化單位的隊伍，在幾個月內(nèi)完成了被專家認(rèn)為不可能的亞歐博覽會區(qū)域綠化任務(wù)。

區(qū)公園管理中心主任，破天荒地出任實(shí)職副區(qū)長，既可見烏魯木齊市委對于綠化的重視，也是這座城市為政之道、用人之道的典型表達(dá)。

大約2000名正副處級干部、四五千名正副科級干部，這就是烏魯木齊執(zhí)政力量最主要的“家底”。擁有一支有力高效的干部隊伍，往往就代表著一座城市治理的成功。

“不按常理出牌”的用人之道，已經(jīng)與大氣治理、環(huán)境改造、基層建設(shè)等一同成為烏魯木齊城市治理的關(guān)鍵詞，而它也被杜明認(rèn)為是這一系列硬任務(wù)得以順利推進(jìn)的主要動力。

不過，杜明解釋說，所謂的“破格”其實(shí)都在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)范之內(nèi)，只是“打破了傳統(tǒng)思維和習(xí)慣，按照張春賢書記‘三個不吃虧的原則執(zhí)行”。

在新疆，“三個不吃虧”即指“不能讓綜合素質(zhì)高的人吃虧，不能讓干事的人吃虧，不能讓老實(shí)人吃虧”。

如今看起來就像是一次精心準(zhǔn)備：在“煤改氣”等重大工程啟動前或剛進(jìn)入建設(shè)時，烏魯木齊先于2011年正式實(shí)施以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、特別是“一把手”建設(shè)為重點(diǎn)的“群眾滿意好班子”制度。

杜明覺得，5年來烏魯木齊經(jīng)常能夠在半年左右完成通常需要兩三年時間的重大項目，“就是每個干部都能在領(lǐng)導(dǎo)班子的帶領(lǐng)下創(chuàng)造奇跡?！?/p>

讓不稱職的“一把手”如坐針氈

烏魯木齊市委組織部副部長、市綜合考核辦主任王路平向《瞭望東方周刊》介紹，對于領(lǐng)導(dǎo)班子考核的諸多指標(biāo)中，最關(guān)鍵的是：領(lǐng)導(dǎo)班子在本單位干部群眾中的民主測評滿意度不低于80%，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)民主測評優(yōu)秀率不低于70%。

如果說前半程的打分評測貌似傳統(tǒng)套路，那么隨后的“處理過程”則與2013年啟動的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動十分相似。

從2009年到2014年，烏魯木齊有33個黨政班子被調(diào)整，19名黨政主要領(lǐng)導(dǎo)被免職，19名黨政主要領(lǐng)導(dǎo)被調(diào)離原單位，另有13名班子成員改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或調(diào)離原單位。

2012年，一名連續(xù)三年未能評上“好班子”的單位負(fù)責(zé)人主動請辭，轉(zhuǎn)任調(diào)研員，“他意識到了問題所在，但感覺自己能力不足?！蓖趼菲秸f。

“一個區(qū)縣、一個單位工作好不好，在某種程度上取決于‘一把手。‘一把手是最具有個性特點(diǎn)和個人創(chuàng)造空間的重要崗位，當(dāng)好‘一把手是一門系統(tǒng)科學(xué)，更是一種智慧、一種藝術(shù)?！倍琶鞲嬖V本刊記者，市委領(lǐng)導(dǎo)在相關(guān)座談會上也明確講到，“‘一把手也是最具風(fēng)險的崗位，當(dāng)一天考驗就存在一天。”

馬伊磊說，作為改善機(jī)動車排放的重要舉措，烏魯木齊在淘汰4.4萬輛“黃標(biāo)車”的同時，也快速建成4條國內(nèi)先進(jìn)的大容量快速公共交通系統(tǒng)（BRT），并因此獲得“中國人居環(huán)境范例獎”和“全國公交都市示范城市”。

他形容這是一個“驚心動魄”的過程：BRT號稱2011年烏魯木齊最大民生工程，2010年底醞釀，2011年5月最后確定線路，8月即運(yùn)行通車。當(dāng)年，烏魯木齊還啟動了改善全市交通格局的“田字路”建設(shè)，最終以兩年時間完成了5年工作量。

大型市政工程疊加，“把好多局委負(fù)責(zé)人都快逼瘋了?！瘪R伊磊說。

在與“藍(lán)天工程”有關(guān)的BRT及“田字路”等重點(diǎn)項目中，一度有10個指揮部，其中第十個指揮部是由發(fā)改委、組織部、監(jiān)察局等組成的“督察指揮部”。

“說了5月1日開工，如果沒有開工，就要通報、約談領(lǐng)導(dǎo)。之后定了時間再沒有達(dá)到，‘好班子評測就要受影響?！倍琶骰貞浾f。

說到底，抓作風(fēng)建設(shè)的關(guān)鍵還是讓領(lǐng)導(dǎo)干部們“知道難堪”。王路平回憶，某次干部大會有6個單位的領(lǐng)導(dǎo)遲到，“最多的遲到了10分鐘，結(jié)果當(dāng)場宣布取消這些單位的‘好班子評選資格，全單位辛苦一年獲得的榮譽(yù)，因為領(lǐng)導(dǎo)一次遲到而沒有了。”

雖然評上好班子、但“優(yōu)秀率比較低”的領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)入烏魯木齊有名的“短訓(xùn)班”——類似于此前熱議的“干部召回”。“上這個班的干部，壓力也很大?！蓖趼菲秸f。

盤活政治資源

在整個烏魯木齊“藍(lán)天工程”以及復(fù)雜的市政改造過程中，“大建委”是關(guān)鍵中樞及執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

作為中國西部第一個“大建委”管理體制，2010年，烏魯木齊在四個中心城區(qū)設(shè)立城區(qū)建設(shè)管理委員會辦公室，作為“大建委”的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，后來陸續(xù)賦予其水務(wù)、電力、燃?xì)狻崃?、路燈照明和物業(yè)管理等方面的管理職權(quán)。

在這個“大建委”體制下，各相關(guān)部門仍然獨(dú)立辦公，但由城區(qū)建設(shè)管理委員會辦公室牽頭、協(xié)調(diào)，以聯(lián)席會議為運(yùn)轉(zhuǎn)形式。

與全國很多地方的類似改革相仿，“大建委”期望能協(xié)調(diào)、整合資源，強(qiáng)力推進(jìn)相關(guān)任務(wù)。

“需要打破很多條條塊塊的自身利益，比如一個局委的市政資金用不完，可以拿過來做別的市政項目。”烏魯木齊市城區(qū)建設(shè)管理委員會辦公室負(fù)責(zé)人是烏魯木齊市建委副書記、主任馬伊磊，他強(qiáng)調(diào)，這個機(jī)構(gòu)“不是虛的”。

但是，他需要面對若干與自己同級的局委“一把手”。

政協(xié)烏魯木齊市第十二屆委員會換屆時，馬伊磊當(dāng)選副主席，升至副廳級，由此“名正言順”領(lǐng)導(dǎo)整個“大建委”體系的工作。

“在烏魯木齊的管理中，所有的職務(wù)、編制，都在流向最需要強(qiáng)化的工作領(lǐng)域和最能發(fā)揮作用的人?！倍琶骺偨Y(jié)說。

另一個例子是，為加強(qiáng)基層建設(shè)，到2014年，地級市城市烏魯木齊的800多個社區(qū)里，共有583名社區(qū)書記、主任擁有正科或副科級職銜，5年中，有30多名街道、管委會干部提升為副處級。

在編制不增的大盤子下，所有職位全部是從市、區(qū)兩級機(jī)關(guān)“擠”出來的。

烏魯木齊市委組織部副部長金福江告訴本刊記者，“剛開始也有不少不同意見，最終由市委領(lǐng)導(dǎo)堅持，機(jī)關(guān)還是把編制拿了出來?！?/p>

總編制沒有變化，基層的職銜得以提升，而機(jī)關(guān)的上升通道變窄。如此，能力最強(qiáng)的干部自愿投身于基層建設(shè)、“藍(lán)天工程”等一線項目之中。

而與調(diào)整機(jī)關(guān)、基層編制配比相比，從人大、政協(xié)“獲得”資源其實(shí)相對簡單。

當(dāng)然，烏魯木齊的大氣治理仍然面臨諸多外部挑戰(zhàn)：烏魯木齊全市用燃?xì)饬繌?012年之前的5億立方米，已增長到2014的28億立方米。此外，由于近年來全國大氣污染治理力度的加大，天然氣供應(yīng)緊張，烏魯木齊市采暖期的用氣缺口較大。

同時，根據(jù)國家有關(guān)政策，城市供熱用氣不列入民用氣范圍。隨著烏魯木齊全面采用天然氣供熱，非民用氣價上升后，燃?xì)夤岢杀敬蠓仙?/p>

但無論如何，正如中國高層對于環(huán)境改善“事在人為”的信心，在一座城市之內(nèi)，執(zhí)政者的智慧和決心，足以創(chuàng)造藍(lán)天奇跡。