土地整理項目數(shù)量眾多、政府投資巨大，涉及廣大鄉(xiāng)村，對經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等方面產(chǎn)生重大影響。近年來，在河南省土地整理項目預(yù)算財政投資評審中，存在著項目規(guī)劃設(shè)計不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、規(guī)劃設(shè)計不完善和材料預(yù)算價格確定不盡完善等問題，本文通過對上述問題分析探討，提出對策建議，以便進(jìn)一步提高土地整理項目資金的使用效率，充分發(fā)揮土地整理在經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中的巨大作用。

一、土地整理項目預(yù)算財政投資評審情況

（一）相關(guān)概念。土地整理指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃和要求，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，改善土地利用結(jié)構(gòu)，增加可利用土地數(shù)量，提高土地的利用率和土地質(zhì)量，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。主要工程內(nèi)容包括：土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程、輸配電工程等。

財政投資評審指財政部門依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，運用專業(yè)技術(shù)手段，從工程經(jīng)濟(jì)和財政財務(wù)管理方面，對政府投資項目資金使用進(jìn)行的財政管理活動。財政投資評審是財政職能的重要組成部分，是財政部門對政府投資項目進(jìn)行審查和評價的行為，是財政資金規(guī)范、安全、有效使用的基本保證。

（二）土地整理項目預(yù)算財政投資評審情況。2010年以來，先后對河南省南水北調(diào)渠首及沿線土地整治重大項目（一期）5個年度預(yù)算和河南省2010年使用新增費安排的土地整理項目預(yù)算進(jìn)行了評審。省南水北調(diào)渠首及沿線土地整治重大項目（一期）涉及南陽市的淅川縣、鄧州市和新鄉(xiāng)市的原陽縣、延津縣、封丘縣等5個縣（市），項目建設(shè)規(guī)模348萬畝，送審總投資54.79億元，總審減3.70億元。省2010年使用新增費安排的土地整理項目共138個，涉及100個縣（市、區(qū)），項目建設(shè)規(guī)模176萬畝，送審總投資22.03億元，總審減1.54億元。

項目預(yù)算評審過程中，始終堅持“客觀、公平、公正”的評審原則和“不唯減、不唯增、只唯實”的評審理念，依據(jù)定額和相關(guān)規(guī)定，參考當(dāng)?shù)禺?dāng)期材料信息價，合理確定項目投資，力求審定投資與項目建設(shè)內(nèi)容相匹配。通過評審，審減了大量不合理資金，對評審中發(fā)現(xiàn)的項目規(guī)劃設(shè)計不符合規(guī)定或不完善的內(nèi)容，提交相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)整、修改，有效提高了項目財政資金的使用效率，凸顯了財政投資評審在項目預(yù)算環(huán)節(jié)的把關(guān)作用。

二、土地整理項目預(yù)算評審相關(guān)問題

（一）項目規(guī)劃設(shè)計不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

一是有些項目規(guī)劃設(shè)計中存在與土地整理無關(guān)或項目區(qū)范圍外的建設(shè)內(nèi)容。財政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《新增建設(shè)用地土地有償使用費資金使用管理辦法》（財建〔2012〕151號）第十三條規(guī)定“新增費不得用于項目區(qū)外不直接與項目相配套的道路工程、灌溉與排水工程、電力工程和村莊改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程支出”，但有的項目規(guī)劃設(shè)計中包含大量村內(nèi)街道、排水設(shè)施或項目區(qū)外的道路，違背了相關(guān)規(guī)定。

二是有些項目設(shè)計不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定或規(guī)范要求。如有的項目設(shè)計田間主道路面寬6—7米，個別甚至達(dá)到10米，次道設(shè)計路面寬也有5—6米。根據(jù)《河南省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》7.2.1條規(guī)定，田間主道路面寬4—5米，次道路面寬3—4米，上述設(shè)計顯然超過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）項目規(guī)劃設(shè)計不完善。

一是有些項目土地平整測量資料不詳細(xì)，不能準(zhǔn)確反映實際地形地貌。如有的項目規(guī)劃圖中10公頃僅有6—8個高程點，不能詳細(xì)反映實際地形地貌；有的項目土地平整主要內(nèi)容為坡面改梯田，而報送資料中卻沒有斷面實際測量數(shù)據(jù)，設(shè)計人員按大致推測的典型斷面作為土方計算的依據(jù)。

二是有些項目現(xiàn)狀情況不詳細(xì)。如項目中存在廢棄溝渠回填的范圍、尺寸在設(shè)計中不詳，或者排水溝疏浚清淤范圍、尺寸在設(shè)計中未明確，或者現(xiàn)狀路面的厚度、寬度、拆除范圍在設(shè)計中均未詳細(xì)說明等。

三是有些項目設(shè)計中存在非技術(shù)性失誤現(xiàn)象。如有的項目不同類型的水泥道路、斗溝和農(nóng)溝、地埋低壓線和架空低壓線等在規(guī)劃圖中未標(biāo)注明確；有的項目坡面排水溝、漿砌石護(hù)坡有單體設(shè)計，但規(guī)劃圖中未布置，而硬化田坎、素土田坎在規(guī)劃圖中已布置，卻沒有單體設(shè)計；有的項目規(guī)劃圖中部分田間道路無編號，部分田間道路只有編號卻沒有布置等。

（三）項目材料預(yù)算價格相關(guān)問題。

一是土地整理項目材料預(yù)算價格確定工作還有待于進(jìn)一步完善。土地整理項目材料預(yù)算價格主要參照當(dāng)?shù)爻墙ㄖ鞴懿块T發(fā)布的信息價，目前本省所有省轄市和一些縣城建主管部門定期頒布建筑材料價格信息，且有的材料價格信息較全面，有的市不太全面，總體來說，縣級材料價格信息相對匱乏。而土地整理項目基本分布在鄉(xiāng)村，用縣級材料信息價相對合適，但仍存在部分項目區(qū)分布偏遠(yuǎn)等原因，造成當(dāng)?shù)貙嶋H材料價格與材料信息價存在差異的問題。

二是材料預(yù)算價格時效性問題。因工程預(yù)算造價具有時效性，材料預(yù)算價格應(yīng)采用最新的信息價，這樣才能使投資預(yù)算更加符合實際。對于材料價格變化幅度不大的時期來說，材料預(yù)算價格應(yīng)采用最新的信息價，但對于變幅劇烈的時期應(yīng)視具體情況而定。如在南水北調(diào)渠首及沿線土地整治重大項目第二年度工程預(yù)算評審時，正常情況下應(yīng)采用2010年第五期的材料信息價。但當(dāng)年10月份全省各地的水泥價格出現(xiàn)了前所未有的暴漲，10月上半月與9月份相比漲了近40%。到了10月下半月，與9月份相比漲幅更是超過了80%。為了使項目預(yù)算更加科學(xué)準(zhǔn)確，我們與省國土廳相關(guān)部門就異常情況下材料預(yù)算價格如何確定的問題進(jìn)行了專題商討，綜合建材市場情況，認(rèn)為按10月上半月水泥信息價作為預(yù)算價格較符合預(yù)期。

三、對策建議

（一）主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對項目規(guī)劃設(shè)計及審查的管理。評審的土地整理項目，其規(guī)劃設(shè)計均由主管部門先期組織的專家論證會審查通過，但在我們的預(yù)算評審中仍發(fā)現(xiàn)有些項目存在設(shè)計超標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計不詳細(xì)、列入與土地整理無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等問題，其原因主要是由于設(shè)計單位和設(shè)計審查專家工作不細(xì)致、不認(rèn)真、不嚴(yán)謹(jǐn)造成的。這些問題將影響工程預(yù)算的核準(zhǔn)和項目的投資控制，造成資金浪費，降低投資效益，并對施工階段的建設(shè)管理造成影響。為進(jìn)一步提高規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量，促進(jìn)資金合理使用，建議省主管部門進(jìn)一步明確規(guī)劃設(shè)計要求，督促下級嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)做好規(guī)劃設(shè)計管理工作，精心組織規(guī)劃設(shè)計專家審查，把好質(zhì)量關(guān)。

（二）項目單位要督促設(shè)計單位加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計工作。評審中發(fā)現(xiàn)的多數(shù)問題，如土地整理規(guī)劃設(shè)計不完善、存在非技術(shù)性失誤等問題，均與設(shè)計單位工作不認(rèn)真、不扎實有關(guān)，項目單位要督促設(shè)計單位高度重視規(guī)劃設(shè)計工作，要依據(jù)項目區(qū)的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件，合理確定項目建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到有利于資源節(jié)約和高效利用，有利于改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）探索建立土地整理項目材料預(yù)算價格信息發(fā)布體系。項目預(yù)算是項目資金管理的源頭。因材料費在項目預(yù)算造價中所占比重最大，故科學(xué)、合理確定材料預(yù)算價格對項目預(yù)算的準(zhǔn)確確定至關(guān)重要。鑒于土地整理項目的特殊性和城建主管部門材料價格信息管理現(xiàn)狀，建議土地整理主管部門與城建主管部門溝通協(xié)商，探索建立土地整理項目材料預(yù)算價格的信息發(fā)布體系。在土地整理項目材料預(yù)算價格信息中，不僅要明確與房建工程、市政工程通用的材料預(yù)算價格如何確定，而且要著重明確土地整理項目特有的材料預(yù)算價格的確定問題，并且探索開展材料價格趨勢分析和預(yù)測工作。具體來說，就是要明確材料信息價的組成詳細(xì)內(nèi)容，明確材料信息價對應(yīng)的產(chǎn)品規(guī)格、檔次、產(chǎn)地、廠家等詳細(xì)信息，特別是在材料價格變幅劇烈時期，要對未來一定時期內(nèi)材料價格進(jìn)行權(quán)威性趨勢分析和預(yù)測，以便在材料價格信息的基礎(chǔ)上科學(xué)、合理確定材料預(yù)算價格，使項目預(yù)算造價的確定更加客觀、準(zhǔn)確。

參考文獻(xiàn)

[1]《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號）

[2] 財政部和國土資源部關(guān)于印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費資金使用管理辦法》的通知（財建〔2012〕151號）

[3] 河南省國土資源廳關(guān)于印發(fā)《河南省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《河南省土地開發(fā)整理項目制圖標(biāo)準(zhǔn)》的通知（豫國土資發(fā)〔2010〕105號）

（作者單位：河南省財政廳投資評審中心）

責(zé)任編輯：洪峰