黃曉平　項林　王芃

發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然選擇，是破解“誰來種地”、“地怎么種”難題的關(guān)鍵舉措，對于保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收致富具有十分重要意義。本文結(jié)合江蘇省實踐，就此提出對策建議。

一、近年來江蘇新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展概況

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成，與家庭承包經(jīng)營制度的建立相伴而生，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工分業(yè)不斷深化的產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的重要推動力量。自農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度以來，1200多萬承包農(nóng)戶一直是江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)。隨著全省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快、農(nóng)村青壯年勞動力大量轉(zhuǎn)移、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，以及農(nóng)業(yè)機械的推廣應(yīng)用，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的商品農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)功能逐漸減弱，一些適應(yīng)市場需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)運而生，涌現(xiàn)出專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)育成長、發(fā)展壯大，呈現(xiàn)出旺盛的生命力和蓬勃發(fā)展的良好勢頭。在自身發(fā)展壯大的同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也為全省實現(xiàn)糧食生產(chǎn) “十連增”、農(nóng)民增收“十連快”，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)占比15.2%、農(nóng)業(yè)科技進步貢獻(xiàn)率63.2%、農(nóng)業(yè)綜合機械化水平78%等主要農(nóng)業(yè)發(fā)展成績，作出了有力支撐和重要貢獻(xiàn)。

（一）專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場蓬勃發(fā)展，成為適度規(guī)模經(jīng)營的主要形式。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場是以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)為主要收入來源。近年來，江蘇省積極支持發(fā)展專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，促進其成為糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模生產(chǎn)的重要力量。目前，全省專業(yè)大戶23.5萬個，經(jīng)認(rèn)定的家庭農(nóng)場1.58萬家，兩項指標(biāo)均居全國前列。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場共經(jīng)營土地1532萬畝，已成為適度規(guī)模經(jīng)營的主要形式。據(jù)調(diào)查，全省家庭農(nóng)場平均規(guī)模在110畝左右，其中種植業(yè)家庭農(nóng)場以100—300畝為主。家庭農(nóng)場盈利能力明顯高于普通農(nóng)戶，大部分可達(dá)到與城鎮(zhèn)居民大體相當(dāng)?shù)氖杖胨健?/p>

（二）農(nóng)民合作社服務(wù)效應(yīng)明顯，成為帶動成員對接市場的中堅力量。自上世紀(jì)80年代以來，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，為克服一家一戶生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的不便，江蘇省農(nóng)戶間自愿開展購銷合作、技術(shù)合作，并逐步擴展到其他領(lǐng)域。截至目前，全省農(nóng)民專業(yè)合作社6.9萬家，成員數(shù)975萬個，入社農(nóng)戶比例67.5%，社均成員數(shù)141個，這三項指標(biāo)均保持全國首位。

（三）農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的主導(dǎo)力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)主要從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工或流通，并通過各種利益聯(lián)結(jié)機制與農(nóng)戶相聯(lián)系，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售有機結(jié)合，實行一體化經(jīng)營。上世紀(jì)80年代中后期，為解決小農(nóng)戶與大市場的矛盾，江蘇省城市郊區(qū)特別是蘇南地區(qū)采取了“農(nóng)工商一體化”、“產(chǎn)加銷一條龍”的經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開始起步，龍頭企業(yè)雛形顯現(xiàn)。2012年，省政府出臺《關(guān)于進一步扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的實施意見》，明確了扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施。目前，全省縣級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)5645家。其中，國家級61家，數(shù)量位居全國第二；銷售額過百億元的企業(yè)14家，涌現(xiàn)出“雨潤”、“中洋”等一批國內(nèi)外知名品牌。省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)607家，85%的企業(yè)建有自己的科研機構(gòu)，95%的企業(yè)擁有固定生產(chǎn)基地，近三分之二的企業(yè)有自建基地。2013年，全省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶1260萬戶，帶動農(nóng)民增收406億元，戶均增收3225元。

二、江蘇財政支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的實踐

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭性主體，江蘇省財政一直在研究如何處理好財政政策與市場配置資源的關(guān)系，如何更好發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，通過“無償”和“有償”的支持方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財政扶持政策體系，進一步整合財政資金，更加公平有效、更加精準(zhǔn)地支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

（一）設(shè)立專項，支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體規(guī)范發(fā)展。在支持農(nóng)民專業(yè)合作社方面，江蘇省財政在全國較早設(shè)立農(nóng)民合作社發(fā)展專項資金，從2006年設(shè)立之初的0.2億元，快速增加到2014年的2.2億元，八年間增加11倍，累計投入近12億元。在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)方面，2002年起省財政設(shè)立省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)發(fā)展專項資金，當(dāng)年安排0.5億元，2014年安排2.4億元。在支持家庭農(nóng)場方面，2014年省財政安排資金1000萬元，對省級示范家庭農(nóng)場進行獎補。

（二）調(diào)整政策，鼓勵農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體參與支農(nóng)項目。在專項資金支持之外，近年來江蘇省更加注重將以往由地方政府和各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)項目建設(shè)和社會化服務(wù)職能，交由農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體來承擔(dān)。一方面，理清政府與市場的關(guān)系，規(guī)范政府行為；另一方面，借助項目實施，豐富農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的服務(wù)手段，增強對分散農(nóng)戶的吸引和帶動能力。

目前，全省農(nóng)機補貼、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、秸稈機械化還田、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等專項資金全面向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型主體開放，鼓勵申報、優(yōu)先扶持，通過項目實施幫助農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場做大做強，帶動農(nóng)民社員和家庭農(nóng)場成員增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入。2014年，省財政安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類項目資金，80%以上的項目都是由各類新型經(jīng)營主體承擔(dān)項目建設(shè)或開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。這一做法，得到了財政部高度肯定，2013、2014年中央財政“合作社扶持政策創(chuàng)新”、“農(nóng)業(yè)全程社會化服務(wù)創(chuàng)新”，均選擇在江蘇試點。

（三）搭建支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)平臺。近兩年，江蘇省利用成為財政部合作社創(chuàng)新試點省份的機會，每年爭取中央資金1億元，重點用于推動農(nóng)民合作組織平臺建設(shè)。提出按照“搭建平臺、支持主體、發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的理念，以區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合包括財政資金在內(nèi)的資源，依托合作聯(lián)社、行業(yè)協(xié)會或龍頭合作社，為合作社提供大型冷藏保鮮庫建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、工廠化育秧、糧食烘干、農(nóng)產(chǎn)品電商服務(wù)等，著力解決新型經(jīng)營主體發(fā)展面臨的單體合作社無法做、但又亟需的產(chǎn)業(yè)發(fā)展公共平臺等共性問題，著力提升新型經(jīng)營主體的整體競爭力，從“單贏”走向“共贏”。

（四）積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資改革試點。2013年以來，江蘇省財政牽頭省農(nóng)委和民生銀行、平安銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等省內(nèi)金融機構(gòu)，開發(fā)了惠農(nóng)貸、共同基金、金農(nóng)貸和富農(nóng)貸等四個金融產(chǎn)品。同時，與省內(nèi)擔(dān)保機構(gòu)合作建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)擔(dān)?；?，省財政出資1.1億元，分擔(dān)5%風(fēng)險，銀行放大20倍，給予全省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體22億元授信額度。這一改革試點，通過“財政承擔(dān)有限風(fēng)險，銀行開展金融創(chuàng)新，引入第三方參與風(fēng)控”，推出了無抵押、無擔(dān)保和弱抵押、弱擔(dān)保，兩種類型的融資產(chǎn)品，解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長期缺乏有效抵押物、擔(dān)保物的制約因素，打通銀行的審貸關(guān)，有利于解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題。

三、加大支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政對策

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，江蘇省財政部門將繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持力度，加快構(gòu)建符合全省推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程需要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策扶持體系。

（一）建立項目扶持精準(zhǔn)投向機制。制定嚴(yán)格的扶持標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立明確的準(zhǔn)入資格，建立動態(tài)的項目管理庫，保證財政項目資金投向符合條件的新型主體。明確項目資金投向，突出項目支持重點，財政資金應(yīng)緊緊圍繞著增強新型經(jīng)營主體的市場競爭力和農(nóng)戶帶動力這兩個方面投入。

（二）完善農(nóng)村土地政策。通過明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能、規(guī)范流轉(zhuǎn)，健全土地要素向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的有效機制。一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。國家和省級財政部門將安排經(jīng)費予以以獎代補，市縣財政部門將工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算。二是健全土地有序流轉(zhuǎn)機制，引導(dǎo)農(nóng)村土地逐步流向適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。三是出臺政策，支持新型經(jīng)營主體對承包或流轉(zhuǎn)的土地，進行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）進一步推廣“政府購買服務(wù)”方式。繼續(xù)擴大向農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，財政資金按照“誰生產(chǎn)、誰服務(wù)、補貼誰”的原則，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，提升對社員和農(nóng)戶的帶動能力。

（四）強化對投入到新型經(jīng)營主體的資產(chǎn)管理，建立長效機制。從2014年開始，財政直接補助到合作社的資金，形成的農(nóng)田水利設(shè)施等公益性資產(chǎn)，要移交合作社管護；形成的設(shè)備、廠房等經(jīng)營性資產(chǎn)，要轉(zhuǎn)交合作社持有，并按成員人數(shù)平均量化到每個成員，分別記入每個成員的賬戶。

（五）區(qū)分產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，劃定不同主體鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域和范圍。今后對“米袋子”、“菜籃子”等農(nóng)產(chǎn)品直接生產(chǎn)領(lǐng)域，主要鼓勵合作社和家庭農(nóng)場進入；對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，重在發(fā)揮其資源和市場優(yōu)勢，支持適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，主要是畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、海洋經(jīng)濟、種業(yè)以及后期的加工、流通。

（六）調(diào)整農(nóng)民培訓(xùn)政策，有針對性地培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。改變以前年度主要針對大批量、分散的農(nóng)戶進行技術(shù)培訓(xùn)和科技推廣的模式，轉(zhuǎn)向?qū)献魃珙I(lǐng)頭人、合作社骨干社員、家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營者等進行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技推廣，有針對性地培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民。

（七）建立項目實施績效評估機制。建立以績效為導(dǎo)向的項目資金投入機制，穩(wěn)步開展績效評價工作，對項目實施情況進行跟蹤問效，引導(dǎo)完善農(nóng)民專業(yè)合作社與成員的利益聯(lián)結(jié)機制，著力保障農(nóng)戶在承擔(dān)支農(nóng)項目中的利益。加強績效評價管理，將項目立項前評價和項目結(jié)束后評價相結(jié)合，定性評價與定量評價相結(jié)合，評價結(jié)果與扶持資金相結(jié)合，形成鮮明的獎懲政策導(dǎo)向。

（八）繼續(xù)推進“無償改有償、資金改基金”改革，切實解決“貸款難、成本高”的問題。進一步鞏固與金融機構(gòu)合作支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的各項政策措施，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用和乘數(shù)效應(yīng)，調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自我發(fā)展積極性，撬動銀行信貸、社會資本投向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。繼續(xù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、大型農(nóng)機具、林權(quán)、產(chǎn)業(yè)鏈訂單、漁船馬力、海域使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)證等抵押、質(zhì)押貸款完善政策、控制風(fēng)險、擴大規(guī)模，為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供更加暢通的融資渠道和更加便捷的金融服務(wù)。

本文第一作者系江蘇省財政廳副廳長、黨組成員，省農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任（正廳級）

（作者單位：江蘇省財政廳）

責(zé)任編輯：欣聞