摘要：授權(quán)立法制度發(fā)展到今天，正被人們接受并被并被確立下來，這既與制度本身的優(yōu)越性有關(guān)，也是順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代政府管理創(chuàng)新的必然要求。在我國，授權(quán)立法制度與國家的基本國情相結(jié)合，在實踐過程中取得了較好的效果，但同時該制度也存在著一些問題。授權(quán)立法制度適應(yīng)于立法的效率性的需要而產(chǎn)生，但由于突破了傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式，該制度很容易導(dǎo)致被授權(quán)主體濫用權(quán)力。因此，要有效的發(fā)揮授權(quán)立法制度的作用，就必須界定好授權(quán)的范圍、保證信息的公開透明，并且建立完善的激勵機(jī)制。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法;授權(quán)范圍;信息;激勵機(jī)制

一、 引言

隨著社會的不斷發(fā)展，當(dāng)代政府所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性和多元性的環(huán)境，以及公共問題的復(fù)雜性，使得政府治理難度不斷增加。現(xiàn)代政府的行為關(guān)系到社會生活的方方面面，給予政府適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，不斷提高政府治理能力，對進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的繁榮，保障公民權(quán)利、建設(shè)法治政府具有重要意義。

授權(quán)立法制度自產(chǎn)生依賴以來，就受到世界各國的關(guān)注。目前，授權(quán)立法制度在世界范圍內(nèi)都得到了贊同并被付諸實踐。它在解決法律滯后性、提高行政效率、解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題上都做出了很大的貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在我國，立法授權(quán)制度也獲得了巨大的發(fā)展，但是這不能掩蓋一些理論上的問題和現(xiàn)實中的困境給其合理性和合目的性帶來的質(zhì)疑。在本文中，筆者試圖綜合采用一些經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念和視角來對授權(quán)立法制度的益處和問題進(jìn)行分析和說明，同時，也試圖尋找出一些可能的解決方法，以期商榷之效。

二、 授權(quán)立法制度的一般性問題考察

“人類發(fā)展階段史就是各種利益沖突的博弈史;而利益博弈規(guī)則的制度則是提供基本的結(jié)構(gòu)，在整個人類歷史上，人們通過這個基本結(jié)構(gòu)來創(chuàng)造秩序并減少交換中的不確定性”并降低交易成本（周明勇，2014）。因此，授權(quán)立法制度是降低立法成本、提高立法效率、盡量避免立法空白和滯后的高效工具。中國作為一個正在走向全面的市場經(jīng)濟(jì)的大國，處于社會高速發(fā)展的階段。大量增加的社會交往以及其帶來的社會關(guān)系的日益復(fù)雜，必然需要大量的法律法規(guī)來對其進(jìn)行管理和控制，因此授權(quán)立法制度的必要性往往被通過說明社會關(guān)系的日益多樣和復(fù)雜來說明，但是授權(quán)立法制度的問題不是出在作為法律規(guī)制對象的法律中的人以及他們在交往中的產(chǎn)生的社會關(guān)系身上，而是出在以立法者身份出現(xiàn)的制定法律的國家機(jī)關(guān)以及組成其的人身上。由此，對于授權(quán)立法制度必要性所探討的重點就應(yīng)該放在立法者身上，進(jìn)而放在立法權(quán)限的界分上。而授權(quán)立法制度在本質(zhì)上構(gòu)成了對嚴(yán)格的三權(quán)分立制度的背離，它必然會產(chǎn)生一定的對三權(quán)分立制度的缺點的克服，也會產(chǎn)生三權(quán)分立制度下立法者不曾遇到的問題。關(guān)鍵在于，我們必須考量在這種改變之下，我們的收益和成本，那個更大？這樣我們才可以確定在這兩種制度之間的抉擇。

眾所周知，授權(quán)立法制度最顯著的問題就是受權(quán)主體容易濫用立法權(quán)，容易超越立法權(quán)限，并進(jìn)而造成對公民權(quán)利的侵害。因此，控制濫用立法權(quán)的第一步就是界定授權(quán)的界限。經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)，也是定分止?fàn)幍幕A(chǔ)。事實上，立法權(quán)作為一種有成本（立法有巨大的政治經(jīng)濟(jì)成本）、有收益（立法付諸實踐滯后帶來的個人權(quán)利的保護(hù)和社會秩序的有序）的權(quán)力，類似于產(chǎn)權(quán)的概念。在三權(quán)分立制度之下，各個權(quán)力主體各享各自的“產(chǎn)權(quán)”，各行其職，互不干涉，可以最大限度的保證權(quán)力體系的內(nèi)在安定，保證對各自的制約，保證對社會的有效管理和控制。但是，立法活動所控制的對象有輕重之分、緩急之別。立法主體所掌握的資源有限，立法資源的稀缺性，決定立法活動必須是考慮成本的活動，否則便不能保證立法活動的效率的最大化。在社會關(guān)系簡單的時期，立法主體是可以勝任有限的立法活動的，但是，在社會關(guān)系日益復(fù)雜的情況下，產(chǎn)權(quán)的各自獨立就暴露了其效率低下的缺點。

我們從一個簡單的模型說起。假設(shè)立法主體制定規(guī)制A社會關(guān)系的成本是100（簡稱A法），規(guī)制B社會關(guān)系的成本是90（簡稱B法），規(guī)制C社會關(guān)系的成本是20（簡稱C法）。行政主體制定A法的成本是120，制定B法的成本是100，制定C法的成本是10。立法者的總的資源（時間和金錢）是200，行政主體的總的資源量是也是200。那么在資源無法滿足制定三部法律的制定的情況下，如果立法者選擇制定A和C或者B和C的情況下，立法者都是無效率的，而在立法者制定A和B，放棄C的情況下，立法活動在有限資源來達(dá)到了最大化效率。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上一個重要的假設(shè)是交換使得雙方的福利都獲得了增加，而由于受權(quán)主體對于C社會關(guān)系的熟悉，導(dǎo)致其調(diào)研和考察的成本的降低，比如說只需要15的成本，那么立法主體背離三權(quán)分立的限制，將C的立法的“產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)與行政主體，立法的效率就達(dá)到了最大。由此，授權(quán)立法制度的本質(zhì)是適應(yīng)法律效率性的需要，這也確定了授權(quán)立法的最本質(zhì)的產(chǎn)生的依據(jù)。而社會關(guān)系的復(fù)雜化，這只是說明一定的必要性的依據(jù)，而非必需性的依據(jù)。在社會關(guān)系復(fù)雜化擴(kuò)大化的情況下，國家完全可以通過擴(kuò)大立法機(jī)關(guān)規(guī)模，延長工作時間，縮短立法程序的方法跟上社會的需要。但這是無效率的。但是，必須注意的是，在缺乏有效的監(jiān)督的情況下，受權(quán)的容易導(dǎo)致越權(quán)的缺陷將會產(chǎn)生惡果，這些惡果則不僅僅是效率方面的，它導(dǎo)致的對人權(quán)和自由的侵害，以及對立法權(quán)的侵蝕所造成的影響更是不可估量的。仍然是上面的模型，假定A社會關(guān)系與C社會關(guān)系具有很大的相似性，并且如果行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的利益制定A法的話，其利益可以得到保證。那么如果立法機(jī)關(guān)根據(jù)制定C法的授權(quán)越權(quán)制定A法的話，制定A法的成本就便成立120，并且在立法機(jī)關(guān)為獲得充分信息也制定A法的情況下，A法的成本達(dá)到了220，這之中還不包括立法機(jī)關(guān)的機(jī)會成本和兩部調(diào)整同一法律關(guān)系的法律在實行中的矛盾產(chǎn)生的社會成本。更嚴(yán)重的是，立法主體在花費一定的成本發(fā)現(xiàn)受權(quán)主體越權(quán)之后，還要再花費一定的成本將其廢止。由此可見，如果使用不善，授權(quán)立法制度就會具有很大的危險性，授權(quán)立法制度就像一把達(dá)摩克利斯寶劍，需要有一定的對受權(quán)主體的管理和控制的方法。關(guān)鍵的要做好的幾個方面如下：

（1）權(quán)限界定。如前所述，權(quán)限的要素在保證授權(quán)立法制度充分發(fā)揮作用過程中具有重要的作用。首先，立法權(quán)限的授予必須保證效率的最大化，前述的模型中如果調(diào)整A的立法權(quán)的授予主體，這個授權(quán)就是不合理的，同時將C的立法權(quán)授予授權(quán)主體時，要給予授權(quán)主體充分的權(quán)力和相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，保證C法的有效制定和順利實施。其次是保證權(quán)限的明確的界定。由此，如果授權(quán)的命令中界限模糊，容易給予受權(quán)主體空當(dāng)越權(quán)，產(chǎn)生負(fù)面的影響。授權(quán)立法的底線必須非常明確，在涉及人身基本權(quán)利和義務(wù)以及關(guān)乎國家機(jī)關(guān)組織的根本問題上，這些法律不能被納入可授權(quán)的范圍之內(nèi)。

（2）信息獲取。在授權(quán)立法的立法位階的學(xué)說中有一種將授權(quán)立法的法律等同于授權(quán)立法主體立法的學(xué)說叫“代理說”，同樣的，授權(quán)立法也可以看成是受權(quán)主體代理授權(quán)主體，盡管受權(quán)主體享有較大的自由和權(quán)限這里就產(chǎn)生了一種可能的危機(jī)，既“代理人風(fēng)險”。代理人對于本人來講，對代理事項擁有更多的信息，在本人不能獲得充分的事后的信息的基礎(chǔ)上，代理人就有可能利用自己的優(yōu)勢地位，為自己的利益做出并非最大效率的決策。這種風(fēng)險在授權(quán)立法中就表現(xiàn)為受權(quán)主體越權(quán)。由此可見，信息，應(yīng)該被放在比監(jiān)督制度更為重要的位置上獲得考慮。信息的公開化和透明，尤其是授權(quán)主體的充分知曉，是對受權(quán)主體的控制和管理的重要因素。

（3）充分激勵?！靶畔⒉粚ΨQ是現(xiàn)代激勵理論的基本出發(fā)點，激勵機(jī)制設(shè)計的目的，就是通過對行為主體的獎懲與其提供的信息或外在可觀察的信息聯(lián)系起來，從而將行為的社會成本和收益內(nèi)部化為決策者個人的成本與收益”（張維迎，2003）。激勵不僅包括正的激勵也包括負(fù)的激勵，如果能夠明確越權(quán)主體的責(zé)任承擔(dān)，那么受權(quán)主體將會有更大的可能性會去選擇不越權(quán)，如果能夠給予明確按照授權(quán)權(quán)限制定法律的主體以獎勵，那么不越權(quán)將會成為受權(quán)主體的最佳選擇。

這里的激勵是指一種正的激勵，而監(jiān)督則是一種負(fù)的激勵。由于越權(quán)行為的特性，使得我們更多的關(guān)注對授權(quán)行為的監(jiān)督和越權(quán)行為的處罰，而忽視對遵守權(quán)限行為的鼓勵性的控制方法。在我看來，制定出一部合權(quán)限的，合乎社會需要的法律獲得的鼓勵，是一種比監(jiān)督更加有效的控制方法。前段時間重慶市一個律師事務(wù)所接受政府委托制定一部規(guī)章的事件至今仍然有一定的借鑒意義，盡管這個事件最終在中國特殊的國情體制下失敗了，但是，這個事件中的給予物質(zhì)報酬，由接受者代理制定法律的做法仍然不愧為一個正面激勵的典型。授權(quán)立法面對的最大的困境即是語言世界的有限性帶來的立法權(quán)限授予不可避免的模糊性和信息獲取有限帶來的信息的不對稱性，因此，正如法律只能誘導(dǎo)人不殺人，而不能強制人不殺人一樣，法律的授權(quán)要考慮得更多應(yīng)該是如何激勵受權(quán)主體做出合乎目的性的選擇。將激勵與監(jiān)督結(jié)合起來，也許是最具有一定合理性的措施。

三、 我國授權(quán)立法制度現(xiàn)存問題

授權(quán)立法制度已經(jīng)成為現(xiàn)今社會的一種通說，隨著我國改革開放和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深化與發(fā)展，我國授權(quán)立法迅速發(fā)展起來，受到了政府與理論界的重視，但是在制度確立與發(fā)展中，也產(chǎn)生了不少問題，根據(jù)上述分析，結(jié)合我國的立法實踐，授權(quán)立法制度的問題和弊端主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）立法權(quán)限問題。我國現(xiàn)行憲法和各級組織法對立法權(quán)限做了相關(guān)界定。如憲法58條、62條、67條、89條、90條和100條等，地方組織法第7條、第38條和第51條等也規(guī)定了中央和地方立法權(quán)限的界分。這些規(guī)定奠定了我國立法體制的基本框架，確定了立法權(quán)限秩序的基本模式。但由于“根據(jù)情況”、“不相抵觸”等關(guān)鍵性詞語的含義模糊不清，尚難充分發(fā)揮對授權(quán)行為的監(jiān)控、約束作用。如依照“情勢需要”原則，國務(wù)院被授予很大的立法權(quán)，寬泛的規(guī)定使得國務(wù)院成為了非常重要的立法者。比如稅收立法方面，在國外，根據(jù)“無代表既無稅收”原則，把權(quán)限嚴(yán)格限定在立法機(jī)關(guān)手中，而在我國，國務(wù)院幾乎壟斷了我國的稅收立法領(lǐng)域，制定了50多個有關(guān)稅收的暫行規(guī)定和條例（蔣飛云，2001）。尤其是對人大立法保留事項問題，無論是理論研究還是立法嘗試都未能觸及。這些使得中國立法控制和管理的第一個因素未得到滿足。

（2）信息獲取問題。首先，中國受權(quán)主體在制定授權(quán)立法時，缺乏相關(guān)的公開程序和真實反映民眾意愿的渠道，咨詢、協(xié)商、聽證會等收集民意的方式也往往流于形式。更重要的是，作為重要監(jiān)督制度的備案制度缺乏完備的程序規(guī)定，在我國，地方性法規(guī)以及行政規(guī)章都應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會備案，但是他們并未設(shè)立相關(guān)的審查部門，也無法對報備的法律進(jìn)行及時的審查，所以備案制度也往往流于形式，導(dǎo)致違規(guī)越權(quán)的行為產(chǎn)生。權(quán)力機(jī)關(guān)沒有充分的獲取信息的能力，自然無法保障授權(quán)立法在受限制的范圍內(nèi)高效發(fā)揮作用。

（3）激勵問題。在我國現(xiàn)行的立法制度中，無論是立法活動還是立法監(jiān)督活動上，尚未建立明確的責(zé)任制度和激勵制度（主要是負(fù)的激勵）。這造成立法主體的職權(quán)和職責(zé)脫鉤，而立法監(jiān)督主體也缺乏監(jiān)督動力，當(dāng)他們出現(xiàn)嚴(yán)重失職造成重大損失時難以依法追究其責(zé)任。這也就使得監(jiān)督主體和被監(jiān)督者更容易傾向于選擇追求本部門或利益相關(guān)者的利益而忽略甚至損害社會和國家利益的。由此可見，建立完善的監(jiān)督和激勵機(jī)制仍然是解決問題，保持授權(quán)制度高效的核心問題。

四、 我國授權(quán)立法制度完善建議

授權(quán)立法制度存在著以上的問題，需要引起我們的重視，并且不斷完善，使得授權(quán)立法制度有利于保障公民的權(quán)利和自由，有利于實現(xiàn)公平正義，有利于提高效益有利于社會可持續(xù)發(fā)展。

1. 成立專門的監(jiān)督主體。人大監(jiān)督的問題不僅在于政治上的中國固有的結(jié)構(gòu)性問題，更在于人大本身可利用資源的稀缺性。人大本身承擔(dān)著大量的立法任務(wù)，而且人員有限、時間有限，進(jìn)行授權(quán)立法本身在一定程度上便是出于提高效率、減少壓力的需要，而如果反過來再由人大進(jìn)行細(xì)致全面的檢查，豈非緣木求魚？人大花在立法監(jiān)督所必需的調(diào)研的成本，不會比親力親為的成本低多少，而人大如果都沒有經(jīng)過立法的受權(quán)主體的細(xì)致地調(diào)研的步驟，又怎能正確有效的確定所制定法律的可行性和正確性呢？由此，較次的、但是也是符合效率的方法既是成立專門的立法監(jiān)督主體監(jiān)督授權(quán)立法。當(dāng)然，這仍然是在監(jiān)督層面的舉措。獨立監(jiān)督主體應(yīng)處于中立地位，它應(yīng)該是由具有專業(yè)法律知識人員組成的專業(yè)性、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，它對授權(quán)主體制定的所有法規(guī)享有審查權(quán)，同時可以提出裁決意見。

2. 完善的信息獲得制度。信息透明不僅可以克服代理人與被代理人之間信息不對稱造成的“道德風(fēng)險”問題，也有利于法活動在有限資源來達(dá)到了最大化效率。要完善信息獲得制度，首先，要完善批準(zhǔn)程序和備案程序，對備案的內(nèi)容要有清晰的要求，并對備案的期限以及審查與批準(zhǔn)的期限作出明確的規(guī)定。其次，立法的可行性研究、調(diào)研報告、會議紀(jì)要甚至聽證會紀(jì)錄都應(yīng)該形成報告，提交于備案機(jī)關(guān)，保證備案機(jī)關(guān)全面、正確的獲取信息。這不僅有利于法律法規(guī)制定的科學(xué)化、民主化，也利于審查部門對相關(guān)法律的審查。

3. 明確的授權(quán)界限。在我國，應(yīng)該通過《立法法》的修改完善對授權(quán)立法的規(guī)定：首先，明確授權(quán)立法的主體和權(quán)限。對各級、各類機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)，明確規(guī)定其界限;根本性權(quán)力不得授出，尤其是在涉及人身基本權(quán)利和義務(wù)以及關(guān)乎國家機(jī)關(guān)組織的根本問題上;未經(jīng)授權(quán)法的明確規(guī)定，接受授權(quán)的機(jī)關(guān)不得再將被授權(quán)力轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)行使。其次，明確授權(quán)法中的基本內(nèi)容。包括授權(quán)的事項與理由，授權(quán)的范圍與行使標(biāo)準(zhǔn)等。再次，規(guī)定授權(quán)立法統(tǒng)一的程序，通過協(xié)商、聽證等形式保證法律法規(guī)制定的科學(xué)化、民主化。

4. 建立初步的、可能的激勵機(jī)制。在授權(quán)立法授權(quán)、制定和實施的過程中，進(jìn)行有效的評估并建立合理的獎懲體系，有利于促進(jìn)授權(quán)立法制度的改進(jìn)和完善。在負(fù)面激勵方面，完善對立法授權(quán)的監(jiān)督體系，并且對相關(guān)的違法甚至違憲的主體和法規(guī)加以嚴(yán)懲，必然有利于授權(quán)立法制度的建立。另一方面，給予被授權(quán)機(jī)關(guān)政治上的、或者經(jīng)濟(jì)上的榮譽或利益，不僅是可能的，而且是更好的防止越權(quán)濫權(quán)的途徑。如果不給予大棒，那么就給予他面包吧，這不僅是一種政治策略，更是一種深刻的哲理。盡管這只是一種可能的設(shè)想，但是一旦能夠得到實行，就會實現(xiàn)整個管理策略的完善。

應(yīng)當(dāng)說，在建設(shè)社會主義法治國家的背景下，授權(quán)立法制度對于提高政府效率，解決社會問題等方面產(chǎn)生重要影響，也對推進(jìn)依法行政和政府法治，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治都發(fā)揮著非常重要的作用。但是，我們也不能忽視其可能造成的負(fù)面影響。立法授權(quán)制度的不健全可能導(dǎo)致行政力量對立法權(quán)的侵蝕以及行政部門的快速膨脹，更重要的是，可能導(dǎo)致對公民尊嚴(yán)和權(quán)利的侵害。深刻認(rèn)識授權(quán)立法制度的兩面性，洞悉其背后的效率優(yōu)先的準(zhǔn)則，控制其的不利影響，是我們對待法律授權(quán)制度正確的態(tài)度，在我們不斷追求完善的努力下，授權(quán)立法制度必然將在將來發(fā)揮更大的、更好的作用。

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作者簡介：胡楠（1988-），男，漢族，山東省臨沂市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為行政管理、公益慈善、公益文化。

收稿日期：2014-11-19。