冉德睿

摘 要：“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系是國(guó)家治理理論的重要組成部分，全面深化改革在新階段的根本任務(wù)就是處理好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。本文從治理理論出發(fā)，梳理了新中國(guó)成立以來(lái)處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的各種模型，探討了國(guó)家治理體系的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：治理；善治；國(guó)家與社會(huì)；強(qiáng)國(guó)家；強(qiáng)社會(huì)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0049-02

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》著重提出了“治理”的概念，并將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。提出國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就意味著對(duì)“國(guó)家與社會(huì)”的關(guān)系重新界定。

一、治理與善治

1.治理

“治理”源于拉丁文和希臘文，意為“控制、引導(dǎo)和操縱”，長(zhǎng)期以來(lái)與“統(tǒng)治”一詞交互使用。近代治理概念始于1989年世界銀行的報(bào)告，世界銀行將非洲國(guó)家秩序分裂和社會(huì)經(jīng)濟(jì)停滯的整體性制度危機(jī)定為“治理危機(jī)”。聯(lián)合國(guó)將這一概念推向全球并引發(fā)了深刻的討論，其中全球治理委員會(huì)的理解具有代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。其特征有四：治理不是一整套規(guī)則也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[1]。

我國(guó)著名學(xué)者俞可平認(rèn)為：治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用[2]5。

治理是一個(gè)內(nèi)容豐富、運(yùn)用廣泛的概念，既可以理解為一個(gè)過程，也可以說(shuō)是一個(gè)結(jié)果，更可以是達(dá)成結(jié)果的一系列手段?？傮w講，治理是政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多種主體合作與互動(dòng)的過程，強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體和多中心治理等。

2.善治

國(guó)家治理要達(dá)到的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“善治”。所謂善治，可以概括為是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治就是確保政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在社會(huì)廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上，確保一個(gè)社會(huì)在做出發(fā)展資源的分配決策過程中聽到最窮和最弱勢(shì)群體的聲音。善治的實(shí)現(xiàn)不但要求政府部門付出努力，更要求社會(huì)團(tuán)體和組織的共同參與。說(shuō)到底，善治就是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[2]8-9。

法國(guó)學(xué)者瑪麗—克勞德·斯莫茨認(rèn)為，“善治”由四個(gè)要素構(gòu)成：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重；（2）公共機(jī)構(gòu)公證管理財(cái)政開支，有效進(jìn)行行政管理；（3）政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，建立責(zé)任政府；（4）促進(jìn)政府與社會(huì)的信息溝通與交流，提高政治透明度，便于民眾參與政事[3]。俞可平提出了“善治”的六大標(biāo)準(zhǔn)：即合法性、透明度、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效性。善治的提出不僅解決了由誰(shuí)治理和如何治理的問題，更提出了一整套對(duì)治理結(jié)果的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。善治實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，從某個(gè)小范圍的社區(qū)看，可以沒有政府統(tǒng)治，但是不能沒有公共管理。

3.公民社會(huì)

公民社會(huì)是英文“civil society”的中文譯名，通常稱為“民間社會(huì)”或“市民社會(huì)”。學(xué)術(shù)界對(duì)公民社會(huì)的理解大致分為兩類：一是在政治學(xué)意義上強(qiáng)調(diào)“民間性”，即把公民社會(huì)看作是與政治國(guó)家相對(duì)的私人社會(huì)生活領(lǐng)域，主旨是保護(hù)公民的權(quán)利和政治參與機(jī)會(huì)；二是在社會(huì)學(xué)意義上強(qiáng)調(diào)“中間性”，即把公民社會(huì)看作是介于國(guó)家和家庭、企業(yè)之間的中間性領(lǐng)域。

20世紀(jì)90年代中期，中國(guó)學(xué)術(shù)界掀起了一場(chǎng)關(guān)于公民社會(huì)問題的討論，提出了構(gòu)建中國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)想。認(rèn)為：必須用“國(guó)家與社會(huì)的二元觀”替代“權(quán)威本位觀”，提出在逐漸確立二元化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成國(guó)家與社會(huì)的“一種良性的互動(dòng)關(guān)系”[4]。公民社會(huì)理論反思了80年代國(guó)家本位的討論，著重提出了國(guó)家與社會(huì)的分離問題，主張構(gòu)建中國(guó)的市民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)，并把公民社會(huì)作為制約政治權(quán)力的一種力量。

二、新中國(guó)成立初期國(guó)家治理體系的建構(gòu)：“全能主義”

全能主義國(guó)家是一種特殊的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的反映，即國(guó)家可以無(wú)限制地進(jìn)入社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)角落，可以按照自己的意志直接替代市場(chǎng)、管制社會(huì)，不受任何制度性的制約。在全能主義國(guó)家治理體系中，既不存在政府職能的界定，也不存在政府行為的邊界。政府取締所有市場(chǎng)交易行為，直接對(duì)所有社會(huì)資源進(jìn)行壟斷性分配，所有組織和個(gè)體的生存均完全依附于國(guó)家。政府也取締了所有體制外的民間組織，社會(huì)成員完全被網(wǎng)羅進(jìn)行政化的組織體系，國(guó)家因此得以通過資源分配和層級(jí)隸屬的組織網(wǎng)絡(luò)而直接控制所有社會(huì)成員，并及時(shí)將各種可能偏離國(guó)家控制的社會(huì)自主性因素清除干凈。

新中國(guó)成立后，建設(shè)者們首要解決的問題是如何把一個(gè)高度分散化的社會(huì)重新凝聚，并將其重新帶入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道。因此，便采取了高度集中的管理模式，通過對(duì)社會(huì)資源的壟斷，將權(quán)力觸角伸向社會(huì)生活的各個(gè)角落，依靠強(qiáng)勢(shì)的組織化力量對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行徹底重構(gòu)，形成國(guó)家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”政治結(jié)構(gòu)。國(guó)家成為真正意義上的超級(jí)“利維坦”。

“在社會(huì)各種制度和組織正在解體的時(shí)期，只有用政治團(tuán)體的權(quán)力深入社會(huì)的各個(gè)角落，去重建各種組織與制度，去解決社會(huì)領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國(guó)家，一面重建社會(huì)?！盵5]不受任何社會(huì)力量制約的國(guó)家權(quán)力賦予了這種治理模式無(wú)可匹敵的“集中力量辦大事”的能量。正是這種全能主義國(guó)家的治理模式，使我們?cè)谛轮袊?guó)成立初期取得了驚人的治理成果，充分汲取各種社會(huì)資源，在物力財(cái)力極度匱乏的情況下完成各種浩大工程，能夠在面臨嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)情況下保證社會(huì)穩(wěn)定，防止社會(huì)出現(xiàn)全局性崩潰。

但是，全能主義國(guó)家的治理模式極大地壓縮了社會(huì)發(fā)展空間，完全壓制了社會(huì)自身發(fā)展的活力，使得整個(gè)社會(huì)完全依附于國(guó)家，形成了一種“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的非常態(tài)模式。

三、改革開放以來(lái)國(guó)家治理模式的變遷：回歸常態(tài)國(guó)家

著名轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈指出，人類社會(huì)存在三種規(guī)制經(jīng)濟(jì)行為的基本協(xié)調(diào)機(jī)制：官僚協(xié)調(diào)機(jī)制，即政府；市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，即作為自利性交易關(guān)系總和的市場(chǎng)；資源互惠聯(lián)合性協(xié)調(diào)機(jī)制，即自組織治理或公民社會(huì)。在計(jì)劃體制下，占據(jù)主導(dǎo)地位的是官僚協(xié)調(diào)機(jī)制或政府，而市場(chǎng)則處于從屬地位，真正獨(dú)立、自治的公民社會(huì)并不存在。伴隨著轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)，上述國(guó)家治理模式發(fā)生了深刻變化。盡管官僚協(xié)調(diào)機(jī)制不會(huì)消失但將退居其次，而市場(chǎng)將作為占據(jù)主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)機(jī)制；同時(shí)，公民社會(huì)也開始出現(xiàn)。轉(zhuǎn)型國(guó)家逐步退出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那種國(guó)家和政府高度滲透、控制經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的“全能主義”國(guó)家治理模式，國(guó)家治理日益依賴于政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)過程[6]。

黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志黨和國(guó)家的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化法治國(guó)家的治理取向，國(guó)家治理開始步入制度化、規(guī)范化的軌道，公民社會(huì)的雛形已經(jīng)形成，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系經(jīng)歷了較大程度的調(diào)整：

第一，構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)協(xié)同治理新機(jī)制。市場(chǎng)化改革帶動(dòng)了社會(huì)變革，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不斷被調(diào)整，逐步形成了新的國(guó)家與社會(huì)協(xié)同治理的新機(jī)制。權(quán)力結(jié)構(gòu)體系由單一行政權(quán)力體系向多元化權(quán)力體系轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織的管理權(quán)限、職能范圍不斷擴(kuò)大，在提高社會(huì)自我管理、自我服務(wù)等方面發(fā)揮巨大作用。

第二，改善民生與發(fā)展民主同步推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。改善民生與發(fā)展民主的同步推進(jìn)不僅可以提高國(guó)家權(quán)力的合法性，維護(hù)國(guó)家與政府的管理權(quán)威，更能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)步調(diào)整的重要舉措。國(guó)家不斷加強(qiáng)民生工程建設(shè)，內(nèi)容更加豐富，涵蓋群體更加廣泛，“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居”的目標(biāo)正在逐步實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展民主方面，國(guó)家與社會(huì)共同治理機(jī)制不斷完善，治理環(huán)境進(jìn)一步改善，公共權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范和協(xié)調(diào)，政府的職能范圍更加明確，履職能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

第三，建設(shè)和諧社會(huì)的同時(shí)促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)互贏共強(qiáng)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆四中全會(huì)明確提出，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要“堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”[7]。在經(jīng)濟(jì)體制改革深化的同時(shí)，以推動(dòng)政社、政企分開和政府部門精簡(jiǎn)增效為主的政治體制改革也在深化，放松對(duì)社會(huì)生活的管控，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，提升社會(huì)自我服務(wù)能力，形成具有中國(guó)特色的“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)雙贏的格局。

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