門(mén)玉峰

[摘 要]食品安全管理直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及百姓的生命安全。近年來(lái)我國(guó)食品安全問(wèn)題不斷曝光，人們對(duì)其的關(guān)注程度也越來(lái)越高。美國(guó)是全球法律制度及食品安全監(jiān)管最為完善的國(guó)家，本文通過(guò)分析與探討美國(guó)食品安全管理體系，提出了健全我國(guó)食品安全及保障體系的措施。

[關(guān)鍵詞]食品安全管理；美國(guó)；保障體系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.177

[中圖分類(lèi)號(hào)] F203 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）10-0-02

近年來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題層出不窮，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，僅2012年上半年就出現(xiàn)了諸如“毒膠囊”“果凍中添加工業(yè)明膠”“蘋(píng)果套農(nóng)藥袋”“地溝油”上餐桌等問(wèn)題，另外，還有前幾年曝出的奶制品中三聚氰胺超標(biāo)、山西老陳醋95%為勾兌醋、成色低劣的白燕添加硝酸鹽染制成血燕、毒饅頭、毒豆芽等。美國(guó)是全球法律制度及食品安全監(jiān)管最為完善的國(guó)家，本文通過(guò)分析與探討美國(guó)食品安全管理體系，提出了健全我國(guó)食品安全及保障體系的措施。

1 美國(guó)食品安全管理經(jīng)驗(yàn)和模式

目前，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家尚沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的規(guī)范食品質(zhì)量安全的法律法規(guī)，僅通過(guò)制定多部法律、法規(guī)和規(guī)章制度來(lái)對(duì)食品生產(chǎn)的不同方面、不同環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。在具體管理模式上，主要采用全程性管理，強(qiáng)調(diào)從農(nóng)產(chǎn)品投入開(kāi)始，對(duì)食品由生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。并減少管理機(jī)關(guān)數(shù)量，由盡可能少的機(jī)關(guān)對(duì)食品安全進(jìn)行全程性管理。

美國(guó)在食品安全管理方面有著悠久的歷史。早在100多年前（1906年）美國(guó)就已經(jīng)制定了《肉類(lèi)檢驗(yàn)法》，40多年前，又針對(duì)食品中的化學(xué)殘留問(wèn)題進(jìn)行立法。美國(guó)的食品安全監(jiān)管體系遵循以下原則：每一個(gè)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的安全檢查及從業(yè)資質(zhì)審核，并對(duì)企業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行監(jiān)督與勘察，要求制造商、分銷(xiāo)商、進(jìn)口商和其他企業(yè)必須遵守法規(guī)，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。美國(guó)的信用體系管理較完善，只要企業(yè)在食品生產(chǎn)與加工中存在問(wèn)題，就會(huì)禁止該企業(yè)以后涉足相關(guān)領(lǐng)域的生產(chǎn)。美國(guó)現(xiàn)有的食品管理制度，主要有三個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理：一是美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)署（EPA）；二是美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）；三是衛(wèi)生部（DHHS）下屬的美國(guó)食品和藥品管理局（FDA）。

總體而言，美國(guó)是實(shí)行以產(chǎn)品分工為主的分散式食品安全管理體系的典型國(guó)家。將不同種類(lèi)的食品交由不同的部門(mén)負(fù)責(zé)。美國(guó)食品安全體系是以聯(lián)邦和各州法律及行業(yè)生產(chǎn)安全食品的法定職責(zé)為基礎(chǔ)，聯(lián)邦和各州法律的共同特點(diǎn)是嚴(yán)格、靈活及以科學(xué)為基礎(chǔ)。通過(guò)聯(lián)邦政府授權(quán)機(jī)構(gòu)間的通力合作，各州及地方政府的積極參與，形成一個(gè)互為補(bǔ)充、相互獨(dú)立、復(fù)雜有效的食品安全體系。

1.1 立法與法律體系

食品安全法律遵循立法、司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的分權(quán)原則，確保決策的透明性、科學(xué)性和公眾參與性。美國(guó)主要的食品安全授權(quán)法令包括：聯(lián)邦食品、藥品和化妝品管理法、聯(lián)邦肉類(lèi)檢查法、禽類(lèi)產(chǎn)品檢查法、蛋類(lèi)產(chǎn)品檢查法、食品質(zhì)量保護(hù)法及公眾健康服務(wù)法。

1.2 管理機(jī)構(gòu)與職能分工

美國(guó)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的聯(lián)邦協(xié)調(diào)組織主要有：美國(guó)農(nóng)業(yè)部（DSDA）、美國(guó)食品藥品管理局（FDA）和美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）。美國(guó)涉及食物安全管理的部門(mén)多達(dá)十余個(gè)，這些部門(mén)主要按照食物類(lèi)別分工監(jiān)管，并與各州和地方政府一起形成美國(guó)的食品安全監(jiān)管體系。

1.3 食品信用檔案管理

美國(guó)是市場(chǎng)主導(dǎo)型的國(guó)家。與政府主導(dǎo)式的集中管理不同，市場(chǎng)主導(dǎo)型主要是由不同的信用機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)方式進(jìn)行管理，政府在其中擔(dān)當(dāng)監(jiān)督與監(jiān)管的責(zé)任。美國(guó)食品信用檔案管理企業(yè)通過(guò)私人興辦的各種信用機(jī)構(gòu)，搜集各類(lèi)資信信息，按照客戶(hù)要求提供各種資信服務(wù)，并收取服務(wù)費(fèi)以獲取報(bào)酬和利潤(rùn)。與前一種相比，市場(chǎng)主導(dǎo)型的信用檔案管理模式更加尊重市場(chǎng)需求，同時(shí)，其成本及管理效率也更高，但是必須要建立在完善的法律法規(guī)以及監(jiān)督體制內(nèi)，否則就可能成為私人牟利的工具。

2 美國(guó)食品安全管理體系啟示

2.1 選擇一套成熟、高效、兼容性強(qiáng)的可追溯信息系統(tǒng)

借鑒美國(guó)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為可以采用EAN·UCC系統(tǒng)。這一系統(tǒng)不僅簡(jiǎn)便易操作，而且數(shù)據(jù)容量較大，適用于我國(guó)現(xiàn)有的信息檔案管理與查詢(xún)。目前，EAN·UCC系統(tǒng)在歐洲各國(guó)，廣泛應(yīng)用于豬、牛、羊、雞、鴨等牲畜和家禽的標(biāo)記和追溯，取得了良好的效果。

2.2 做好食品鏈中常規(guī)信息流的記錄工作

常規(guī)信息流記錄工作是實(shí)施食品安全可追溯系統(tǒng)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。記錄工作不僅要記錄產(chǎn)品本身的種植地，還要記錄產(chǎn)品在各個(gè)中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所經(jīng)過(guò)的時(shí)間地點(diǎn)，對(duì)生鮮類(lèi)食品來(lái)說(shuō)，還必須要記錄動(dòng)物的死亡時(shí)間與屠宰地，使人們可以針對(duì)不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行追溯，確保產(chǎn)業(yè)鏈的完整性與系統(tǒng)性。

2.3 探索和建立適合具體情況的食品信息可追溯管理的特殊模式和手段

以美國(guó)為例，他們采用的主要是計(jì)提銷(xiāo)售的方式，即生產(chǎn)者、中間商及銷(xiāo)售者三者形成合作關(guān)系，成為信用管理體系的三個(gè)組成部分，一旦產(chǎn)品出現(xiàn)問(wèn)題，能通過(guò)任意一方迅速追溯到其他兩方。這極大地提升了管理效率，同時(shí)，三者之間互相監(jiān)督與管理，也可使整個(gè)行業(yè)形成良好的自律行為，保證食品各個(gè)環(huán)節(jié)都安全可靠。這樣的管理方式也適用于我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)模較大的食品生產(chǎn)與銷(xiāo)售管理，可以大大提升食品信息可追溯管理效率，利用市場(chǎng)的力量使行業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)督與管理。

3 我國(guó)食品安全管理優(yōu)化建議

3.1 理清地方政府、監(jiān)管部門(mén)、企業(yè)的職責(zé)

3.1.1 地方政府負(fù)總責(zé)

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）要求，地方各級(jí)人民政府要對(duì)本地區(qū)食品安全工作負(fù)總責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障本地區(qū)食品安全的責(zé)任。要支持食品監(jiān)管部門(mén)依法履行職責(zé)，不得要求食品監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和行業(yè)發(fā)展任務(wù)，更不得干擾食品監(jiān)管部門(mén)正常監(jiān)管執(zhí)法。為保障此精神能夠有效貫徹，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。即對(duì)食品監(jiān)管中出現(xiàn)的行政違法違規(guī)行為由地方政府首長(zhǎng)負(fù)第一監(jiān)管責(zé)任。此舉有利于保證地級(jí)政府對(duì)食品監(jiān)管部門(mén)的資金投入，避免食品監(jiān)管中的行政干預(yù)，保障食品監(jiān)管部門(mén)的正常監(jiān)管執(zhí)法。

3.1.2 監(jiān)管部門(mén)各負(fù)其責(zé)

中國(guó)監(jiān)管主體眾多，各監(jiān)管部門(mén)首先應(yīng)該按照職責(zé)分工，明確自己的責(zé)任，各負(fù)其責(zé)。例如衛(wèi)生部門(mén)要落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)藥品終端消費(fèi)安全的責(zé)任；工商部門(mén)要嚴(yán)厲查處虛假違法藥品廣告，嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)銷(xiāo)售中藥材的行為；公安機(jī)關(guān)要加大對(duì)制售假冒偽劣食品犯罪的打擊力度；監(jiān)察機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲查處有關(guān)部門(mén)和行業(yè)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為；宣傳部門(mén)要加大食品安全宣傳教育力度，營(yíng)造良好的食品安全輿論環(huán)境等。其次，應(yīng)建立食品監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。成立專(zhuān)門(mén)的食品監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室，成員由涉及食品監(jiān)管的衛(wèi)生、公安、監(jiān)察等各部門(mén)組成，定期召開(kāi)例會(huì)，通報(bào)食品監(jiān)管工作情況，提出工作中存在的問(wèn)題，共同商議解決方案，協(xié)調(diào)處理跨部門(mén)案件。

3.2 細(xì)化食品市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任

食品從生產(chǎn)到應(yīng)用，需要經(jīng)歷生產(chǎn)、流通和使用三個(gè)環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)都需要政府和企事業(yè)單位互相協(xié)作，各司其責(zé)。在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品監(jiān)管部門(mén)要針對(duì)食品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查；食品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任主要是合法生產(chǎn)，落實(shí)企業(yè)內(nèi)部責(zé)任，保證食品生產(chǎn)質(zhì)量；在食品流通環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門(mén)的主要職責(zé)是對(duì)食品經(jīng)營(yíng)主體資格進(jìn)行審查，規(guī)范食品經(jīng)營(yíng)主體行為，跟蹤調(diào)查認(rèn)證合格的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)；食品生產(chǎn)企業(yè)也需承擔(dān)起對(duì)食品批發(fā)企業(yè)的授權(quán)及資格審查的義務(wù)，食品銷(xiāo)售主體必須通過(guò)合法渠道購(gòu)進(jìn)食品，有完整的購(gòu)進(jìn)記錄，合法經(jīng)營(yíng)，保證食品質(zhì)量；食品使用環(huán)節(jié)，涉及的主要是食品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)問(wèn)題。食品生產(chǎn)者是食品不良反應(yīng)缺陷的“制造者”，因此，應(yīng)對(duì)不良反應(yīng)的控制防范承擔(dān)首要責(zé)任。

3.3 建立健全運(yùn)行保障機(jī)制

3.3.1 明確崗位職責(zé)

通過(guò)編制統(tǒng)一的崗位職責(zé)和工作守則，保證部門(mén)內(nèi)有法可依，步調(diào)一致分解崗位職責(zé)，細(xì)化工作規(guī)程，將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法責(zé)任科學(xué)地分解到具體執(zhí)法崗位；對(duì)各執(zhí)法崗位和執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行合理劃分，使各執(zhí)法崗位和執(zhí)法環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、互相制約；真正做到人員在崗，每個(gè)部門(mén)、每名工作人員都明確自己的工作范圍與職責(zé)。

3.3.2 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)控

行政執(zhí)法是指行政檢查、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。對(duì)食品市場(chǎng)的行政執(zhí)法，包括食品的研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、直至上市銷(xiāo)售，滲透于食品市場(chǎng)的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)其過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，有利于更好地規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和質(zhì)量，保證行政執(zhí)法行為的公平、公正。

3.3.3 健全考核體系

行政執(zhí)法考核評(píng)議制度是檢驗(yàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員是否全面正確履行法定職責(zé)的重要制度，統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)、流暢的考核程序、科學(xué)的考核方法、完善的考核制度體系，對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法行為，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任有推動(dòng)作用。

4 結(jié) 語(yǔ)

近年來(lái)，隨著糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，數(shù)量安全得以逐漸解決，而食品質(zhì)量問(wèn)題成了核心。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，食品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)復(fù)雜化，食品安全問(wèn)題也更加復(fù)雜。隨著食品加工技術(shù)的提高，食品安全問(wèn)題更具普遍性和隱蔽性，一旦問(wèn)題曝出，就可能是一個(gè)大范圍的公共問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，光靠政府的監(jiān)管顯然是不夠的，還需要企業(yè)、社會(huì)和消費(fèi)者的介入。這就需要積極倡導(dǎo)公民精神，疏通公民監(jiān)督舉報(bào)食品安全問(wèn)題的渠道。政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人多方合作，共同保障食品安全。

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