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        生態(tài)城市低沖擊開發(fā)政策實施過程中利益相關(guān)者及相互關(guān)系探索

        2015-05-30 23:15:19辛佳穎
        2015年12期
        關(guān)鍵詞:城市建設(shè)

        摘 要: 低沖擊開發(fā)的推廣意在將城市開發(fā)區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復(fù)至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài),消除城市開發(fā)改變原有生態(tài)給城市帶來的負(fù)面影響。目前尚少有以公共政策視角審視低沖擊開發(fā)的施行面臨的障礙和背后利益方的沖突矛盾,而無法在中國城市建設(shè)中進(jìn)行大規(guī)模推廣。本文旨在通過對低沖擊開發(fā)政策實行中可能關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者進(jìn)行分類和主要關(guān)系的探討,為低沖擊開發(fā)在我國的進(jìn)一步應(yīng)用提供有效的參考。

        關(guān)鍵詞: 低沖擊開發(fā);邊界分析;利益者相關(guān);城市建設(shè)

        1.引言

        低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式是上個世紀(jì)九十年代由美國馬里蘭州的Prince George's County 和西雅圖、波特蘭市首次共同提出的雨洪利用概念,其目的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ),從徑流源頭開始對已開發(fā)城市區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復(fù)至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài),從減少由于城市開發(fā)改變原有生態(tài)環(huán)境,消除城市化進(jìn)程中帶來的水質(zhì)、水量等各個方面負(fù)面影響。低沖擊開發(fā)模式早在上世紀(jì)90年代開始興起,國內(nèi)外針對此課題進(jìn)行了較多的研究,但是現(xiàn)階段已有的研究較多圍繞低沖擊開發(fā)的技術(shù)層面,或者單個區(qū)域的具體做法分析展開,但是目前尚未有研究以公共政策的相關(guān)視角來審視低沖擊開發(fā)的推廣過程,尤其是在低沖擊開發(fā)模式的實施過程中牽涉到許多方面的利益,低沖擊開發(fā)措施的實行需要各方面利益相關(guān)者的配合。本文旨在探討低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式中利益相關(guān)者理論的運(yùn)用,以低沖擊開發(fā)推廣過程中的利益相關(guān)者為研究對象展開分析,探討如何協(xié)調(diào)地方政府、開發(fā)商、居民及外圍之間復(fù)雜的利益關(guān)系,建立核心利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,以更好地進(jìn)行低沖擊開發(fā)工作的推廣。

        2.利益相關(guān)者理論回顧

        Mitchell 等提出了利益相關(guān)者理論[1],而在近年來,利益相關(guān)者理論的勃興給西方國家的企業(yè)帶來了持續(xù)發(fā)展的動力,該理論正逐步向多個領(lǐng)域滲透。利益相關(guān)者分析是分析政策和規(guī)劃的有效工具,其理念與方法對于自然資源政策和規(guī)劃領(lǐng)域運(yùn)用具有相當(dāng)適用性,通過界定一個系統(tǒng)中關(guān)鍵的角色或相關(guān)者,評價他們在該系統(tǒng)中各自利益,對該系統(tǒng)及系統(tǒng)變化進(jìn)行研究的一種方法[2]。國內(nèi)的低沖擊開發(fā)中涉及到各方利益問題極為錯綜復(fù)雜,國內(nèi)目前的推廣進(jìn)展極為有限,其中一個原因就是各利益主體間的關(guān)系以及角色定位未能理清,造成各方爭相攫取有限的資源和機(jī)會。由于彼此間的利益有別,不同利益相關(guān)者在低沖擊開發(fā)中不可避免地會發(fā)生利益訴求沖突。和各利益相關(guān)者的價值追求進(jìn)行比較,低沖擊開發(fā)成果所能提供的價值又極其有限,從而造成各利益相關(guān)者的利益需求未能得到滿足對生態(tài)城市低沖擊開發(fā)中的利益相關(guān)者分析進(jìn)行識別的關(guān)鍵是探討低沖擊開發(fā)就必須理清并協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系,進(jìn)行有效的利益相關(guān)者治理,通過利益相關(guān)者的和諧參與來實現(xiàn)各利益相關(guān)者的共贏。

        3.低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者的界定和分類

        3.1 低沖擊開發(fā)中的核心利益相關(guān)者

        本文對低沖擊開發(fā)的核心利益相關(guān)者的定義是:為低沖擊開發(fā)提供直接支持或者為低沖擊開發(fā)活動承擔(dān)風(fēng)險的人和群體。在我國推行低沖擊開發(fā)模式的過程中,主要包括的核心利益相關(guān)者包括地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦?。政府部門主要負(fù)責(zé)低沖擊開發(fā)的總體設(shè)計和規(guī)劃并提供低沖擊開發(fā)的政策支持和資金支持,當(dāng)?shù)鼐用駝t是低沖擊開發(fā)的直接參與者和受益人。

        在地方政府一層中,(1)市發(fā)展和改革委員會作為政府的組成部門,主要職責(zé)涵蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、促使經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展等,主要為低沖擊開發(fā)提供宏觀意愿和重要政策的支持;(2)國土資源局需要貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)國土資源管理的方針政策、承擔(dān)規(guī)范國土資源管理秩序的責(zé)任,組織編制負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)低沖擊開發(fā)相關(guān)土地的資源規(guī)劃,并監(jiān)督低沖擊開發(fā)在批準(zhǔn)區(qū)域土地的實施情況;(3)城市規(guī)劃管理局貫徹執(zhí)行國家、省有關(guān)低沖擊開發(fā)的方針政策、法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn),負(fù)責(zé)擬訂全市有關(guān)低沖擊開發(fā)的規(guī)范性文件和政策,并組織實施和監(jiān)督檢查,負(fù)責(zé)低沖擊開發(fā)建設(shè)項目的規(guī)劃選址、建設(shè)用地和建設(shè)工程的規(guī)劃管理工作,負(fù)責(zé)建設(shè)項目規(guī)劃、建筑設(shè)計方案招投標(biāo)及初步設(shè)計審查工作;負(fù)責(zé)建設(shè)工程驗線和竣工規(guī)劃核實工作;(4)交通局和公路局的主要職責(zé)是承擔(dān)有關(guān)低沖擊開發(fā)區(qū)域公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的管理職責(zé),貫徹執(zhí)行有關(guān)低沖擊開發(fā)路段管理法規(guī)、包括公路兩側(cè)的綠化;(5)水利水務(wù)局貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)水務(wù)工作的法律法規(guī)和方針政策,組織編寫低沖擊開發(fā)有關(guān)水務(wù)綜合或?qū)I(yè)規(guī)劃,并負(fù)責(zé)監(jiān)督實施,擬定低沖擊開發(fā)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施;對低沖擊開發(fā)有關(guān)的資金的使用進(jìn)行調(diào)節(jié);(6)環(huán)境保護(hù)局的主要職能是依照國家和省、市有關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策,對包括低沖擊開發(fā)在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障公民身體健康,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展。

        3.2 低沖擊開發(fā)中的非核心利益相關(guān)者

        低沖擊開發(fā)的過程中不僅牽涉到核心利益相關(guān)者,還涉及到非核心利益相關(guān)者,主要為低沖擊開發(fā)的建設(shè)間接支持,如政策支持、宣傳支持、技術(shù)支持和資金支持,或者間接享受建設(shè)成果,包括中央政府(包括國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、環(huán)境保護(hù)部等)、科研機(jī)構(gòu)(包括學(xué)校、研究院等)、媒體和企業(yè)(主要是建筑及其相關(guān)產(chǎn)業(yè))。

        圖1 低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者示意圖

        4.低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者之間的主要關(guān)系

        4.1 核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系

        核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系主要指地方政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g的利益沖突和矛盾。由于地方政府頒布的措施和政策對當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生直接影響,很大程度上能夠用政策手段和經(jīng)濟(jì)手段對居民的生活和工作進(jìn)行介入。例如在低沖擊開發(fā)的常用措施之一,建造屋頂花園一項上便需要居住于該建筑物的住戶進(jìn)行一定程度的配合;而進(jìn)行低沖擊開發(fā)的過程中主要針對區(qū)域是人流較為密集的已開發(fā)城區(qū),那么在進(jìn)行道路改造時不免需要在車流量較大的路上動工,必然會影響到該區(qū)域的路況,使需要途徑該路段及附近的行人和機(jī)動車、非機(jī)動車的出行不便,從而改變出行方式或者出行路線。

        其次核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系還包括地方政府內(nèi)部之間的利益沖突和矛盾。從職能上來看,有一些部門負(fù)責(zé)的是具體統(tǒng)籌和總體資金下?lián)艿群暧^調(diào)控職能,例如發(fā)展與改革委員會,而有些部門負(fù)責(zé)的確是負(fù)責(zé)某一部分的建設(shè),例如公路局可能負(fù)責(zé)公路區(qū)域的實施,包括限制路面寬度、改造車道等實行保護(hù)性設(shè)計,環(huán)境保護(hù)局則負(fù)責(zé)下凹式綠地、綠色街道、滲透性鋪裝等。

        4.2 非核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系

        簡略而言,低沖擊開發(fā)過程中的非核心利益相關(guān)者之間也存在著一定的利益訴求的矛盾。中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌,能 提供的資金有限,而在企業(yè)需要一定的建設(shè)資金和科研機(jī)構(gòu)需求研究經(jīng)費(fèi)的情況下,負(fù)責(zé)建設(shè)的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)在資金的分配上構(gòu)成一定的矛盾,而同時非核心利益相關(guān)者之間也存在一定的相互依賴關(guān)系,中央政府需要依靠媒體做宣傳,引導(dǎo)輿論導(dǎo)向,以便于整體規(guī)劃的施行。企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)需要中央政府的調(diào)配和政策引導(dǎo),科研機(jī)構(gòu)的科技成果也能為企業(yè)所用,成為企 業(yè)獲取更高利益的途徑。

        4.3 核心利益相關(guān)者與非核心之間的關(guān)系

        核心和非核心利益相關(guān)者之間同樣存在矛盾和統(tǒng)一的利益關(guān)系,由于地域差異和城市化進(jìn)程的不同階段,中央政府給予各地能分配的資金和資源有限,因此在中央政府和地方政府的利益之間存在對立統(tǒng)一的關(guān)系。同時媒體需要向居民傳達(dá)正確的低沖擊開發(fā)價值觀,使民眾了解低沖擊開發(fā),是媒體實現(xiàn)其價值的重要途徑之一。而地方政府在選擇企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等方面有直接的關(guān)系,直接接觸具體工程建設(shè)方,無論在對象的選擇還是溝通和監(jiān)督都有一定的責(zé)任。

        5.處理低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者關(guān)系的設(shè)想

        5.1 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任范圍

        鑒于我國的低沖擊開發(fā)的實踐 較少,對與此類開發(fā)措施的責(zé)任和權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何劃分還沒有確定的范圍。而責(zé)任與權(quán)利的范圍邊界模糊容易導(dǎo)致同一事多方管轄或者責(zé)任存在灰色地帶,這對于低沖擊開發(fā)的實施是不利的。尤其是核心利益相關(guān)者中,涉及政府多部門的多方位協(xié)作,如若不能明確劃分各部門的權(quán)利與責(zé)任范圍,在實施的過程中很可能造成一系列的不便,例如審批的程序、資金的分配和管理的范圍。因此制訂法律規(guī)范,對各利益相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任劃分明確的范圍,是相當(dāng)有必要的。

        5.2 做好宣傳工作提高民眾意識

        居民作為低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者中數(shù)量作為龐大的一方、主要利益享有者,也是作為溝通其他利益相關(guān)者的極為重要的環(huán)節(jié),有必要對低沖擊開發(fā)的意義和目的有全方位的了解。政府可通過媒體等其他方式對低沖擊開發(fā)給居民帶來的利益作出明確的說明,甚至開辟部分試驗區(qū)域進(jìn)行小規(guī)模實施,先謀定而后動,讓居民切實感受到低沖擊開發(fā)帶來的益處,才能使得居民對低沖擊開發(fā)抱以支持的態(tài)度,主動配合其他利益相關(guān)方的行動并承擔(dān)一定的責(zé)任。

        6.結(jié)語

        低沖擊開發(fā)模式是國外新興的城市規(guī)劃理念,推行低沖擊開發(fā)模式是城市規(guī)劃的重大變革,它是“綠色城市”、“生態(tài)城市”的有效實現(xiàn)手段之一,充分體現(xiàn)了后現(xiàn)代多元的發(fā)展理念。如果不能從公共管理的角度來審視低沖擊開發(fā)有關(guān)利益方之間的矛盾和沖突,在低沖擊開發(fā)的實踐中不能很好地處理和平衡幾方之間的利益沖突,那么就有可能不合理地衡量各利益相關(guān)者的價值、錯誤處理各方之間的沖突,對低沖擊開發(fā)的推廣造成一定障礙。本文初步分類了低沖擊開發(fā)中的利益相關(guān)者及其關(guān)系并提出了一些處理各利益相關(guān)者之間關(guān)系的建議,隨探索的開展,發(fā)現(xiàn)低沖擊開發(fā)利益相關(guān)者之間的關(guān)系呈現(xiàn)相當(dāng)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu),但由于篇幅所限僅能概括而言并對一部分進(jìn)行重點論述,而進(jìn)一步劃分低沖擊開發(fā)利益相關(guān)各方的范圍、探討利益相關(guān)者之間的矛盾和如何處理沖突則是更為重要的,需要深入探討。 (作者單位:大連理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)部)

        基金項目:本文獲國家級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目(201410141660)《生態(tài)城市低沖擊開發(fā)案例庫建設(shè)》項目資助

        參考文獻(xiàn):

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