在探索了12年之后，人民監(jiān)督員制度剛剛進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)——3月10日，《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過。12年來，人民監(jiān)督員制度經(jīng)過局部試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面鋪開、深化改革再到如今的全面深化改革，趨于成熟，實(shí)務(wù)界學(xué)者對其入法的呼聲也漸高。

外部選任是最大亮點(diǎn)

在《方案》下發(fā)的同一天，北京市司法局選任的首批113名人民監(jiān)督員宣誓上崗。早前也是北京市檢察院人民監(jiān)督員的湯維建再次入選。這是首批由司法行政系統(tǒng)選任的人民監(jiān)督員。這也是《方案》中最引人注目的改革舉措。

《方案》改革了人民監(jiān)督員的選任方式和管理方式，規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任，也由司法行政機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲。這改變了過去12年的做法。此前人民監(jiān)督員是由檢察院系統(tǒng)自己選任的，一直以來面臨自己選人監(jiān)督自己的理論悖論。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅指出，過去人民監(jiān)督員一般是在人大、政協(xié)以及相關(guān)單位的推薦后由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行選任，人民監(jiān)督員選任制度的瑕疵使其效果打折扣，“極易使人民監(jiān)督員這一外在的監(jiān)督力量——可以說是異體監(jiān)督——蛻變?yōu)樽泽w監(jiān)督，從而削弱了監(jiān)督的效力和效果”。

如今，人民監(jiān)督員選任模式和管理模式的這一變化，湯維建認(rèn)為是《方案》最大的亮點(diǎn)。

湯維建分析指出，這次《方案》較大的改革還包括擴(kuò)大了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，由過去的“三類案件”“五種情形”擴(kuò)大細(xì)化到十一種情形案件;此外，人民監(jiān)督員監(jiān)督效力也有所提升，主要體現(xiàn)在程序效力層面，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評議表決意見，經(jīng)反饋說明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請人民檢察院復(fù)議一次。

同時(shí)，針對過去人民監(jiān)督員多數(shù)來源于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位的狀況，《方案》還要求今年由上述單位產(chǎn)生的人民監(jiān)督員一般不超過選任總數(shù)的50%。

“比以前更加強(qiáng)調(diào)大眾化、民主性，相信以后人民監(jiān)督員自薦的比例會(huì)有所上升，雖然人民監(jiān)督員不以精英化為要求，但仍需要一定的專業(yè)知識(shí)，這一舉措將使未來人民監(jiān)督員的專業(yè)更深入化?！睖S建分析說。

12年探索路

人民監(jiān)督員制度至今已走過12年。2003年，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，選擇了10個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的檢察機(jī)關(guān)開展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)。隨后，試點(diǎn)探索取得進(jìn)展，試點(diǎn)數(shù)量逐步增加。經(jīng)過7年探索，2010年，最高檢下發(fā)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，將此制度在全國鋪開，全面推行。

“人民監(jiān)督員制度實(shí)際上是檢察院在體制下的一種創(chuàng)新之舉?！敝▽W(xué)家陳光中對記者說。當(dāng)年，檢察院此舉受到了學(xué)界的稱贊，郭道暉贊許說，將自己掌握的權(quán)力主動(dòng)地接受監(jiān)督，這是要有一點(diǎn)勇氣和胸懷的。

2004年，最高檢在北京召開的人民監(jiān)督員制度專家論證會(huì)上，最高檢副檢察長孫謙解釋了創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的初衷。他說，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)中確實(shí)存在一些容易發(fā)生濫用權(quán)力、誤用權(quán)力的環(huán)節(jié)，特別是檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中，有幾個(gè)重要環(huán)節(jié)沒有其他執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，沒有監(jiān)督制約。比如偵查案件的逮捕、不起訴、撤銷案件都由檢察院決定，立案后自行決定撤銷案件、該起訴而不起訴、原本無罪而作存疑不起訴等等，這些環(huán)節(jié)中存在較大的隨意性。如果對這些環(huán)節(jié)不加強(qiáng)監(jiān)督制約，檢察機(jī)關(guān)就難以做到嚴(yán)格遵守法律，維護(hù)法制、保障法律正確實(shí)施的作用也就難以有效地發(fā)揮。

嚴(yán)以新2013年曾受邀加入人民監(jiān)督員制度立法聯(lián)合調(diào)研組，先后到江蘇和重慶進(jìn)行專題調(diào)研，他對人民監(jiān)督員制度的作用予以充分肯定。

在他向全國人大提交的《關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的議案》中，記者看到，截至2014年12月底，全國各級檢察機(jī)關(guān)先后選任人民監(jiān)督員48604人次，對2125件“三類案件”提出了不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理決定的意見，檢察機(jī)關(guān)采納1147件，采納率達(dá)54%;對“五種情形”提出監(jiān)督糾正意見兩千余件。

問題與法律難題

作為一名資深的人民監(jiān)督員，湯維建參與過不少案件的監(jiān)督，他坦言，由于自己法學(xué)教授的身份，一般都是作為監(jiān)督員的召集人、評議主持人，并且自己的意見會(huì)對其他監(jiān)督員有一定影響。

湯維建介紹，一般由檢察院打電話邀請人民監(jiān)督員介入，然后三至五名監(jiān)督員集中到檢察院，由檢察院給他們發(fā)案件材料、介紹案情，隨后檢察官回避，監(jiān)督員對案件進(jìn)行評議，形成意見后提交。

一位在西部地區(qū)掛職基層檢察院副檢察長的學(xué)者告訴記者，過去雖然也有自薦的規(guī)定，但人民監(jiān)督員絕大多數(shù)來源于單位推薦，司法實(shí)務(wù)中人民監(jiān)督員多數(shù)是來自事業(yè)單位、人民團(tuán)體。

“什么時(shí)候什么樣的案件邀請人民監(jiān)督員介入，由檢察院來選擇，而且監(jiān)督員的意見只是參考，效力比較弱?！彼寡裕话阊埖陌讣隙ǘ际浅绦蛏喜僮鞯帽容^規(guī)范的。湯維建認(rèn)為，這也是未來人民監(jiān)督員制度改革的重點(diǎn)之一。

人民監(jiān)督員制度最受外界關(guān)注的話題，仍然是其法律依據(jù)。據(jù)嚴(yán)以新透露，2005年兩會(huì)以來，有600多名全國人大代表、全國政協(xié)委員以及民革、臺(tái)盟中央提出關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的議案、建議、提案，建議將人民監(jiān)督員制度納入國家法律規(guī)范。

12年前，檢察院推出人民監(jiān)督員制度時(shí)，就曾引發(fā)大量關(guān)于這一制度的探討。 如今，這一制度已走過12個(gè)年頭，并得以在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的決定中明確提出，距離入“法”，應(yīng)該不會(huì)太遠(yuǎn)。

（《法治周末》 2015.4.10 陳霄/文）