作者簡介：王振（1987.06- ），男，漢，湖北崇陽人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)在讀研究生。

摘要：隨著我國法治社會的逐步發(fā)展，法治觀念深入人心，行政裁量權(quán)的行使因其存在較大的隨意性裁量空間等問題而為人所詬病，因此建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度十分必要。

關(guān)鍵詞：依法行政；規(guī)范行政權(quán)；行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

一、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的必要性

（一）為落實《全面推進依法治國若干重大問題的決定》的需要

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度不僅是建設(shè)法治政府和法治中國的必然要求，也是加強基層政府及其部門依法行政和更加深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制必不可少的內(nèi)容。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定，要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。這是中央再一次提到建立行政裁量基準(zhǔn)制度，表明了中央對建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度的決心，也預(yù)示著我國法治的一大進步。正如有人指出：“裁量基準(zhǔn)制度的興起，已經(jīng)成為我國行政改革與政府再造的一個重要符號，并被視為公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化、民主化、公正化的重要制度創(chuàng)新?！雹俳⒔∪姓昧炕鶞?zhǔn)制度是《全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要組成部分，因此建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度就是落實《全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

（二）為進一步實現(xiàn)裁量權(quán)授權(quán)目的的需要

行政裁量權(quán)的行使在一定程度是與裁量權(quán)授權(quán)目的是一致的，但是這種立法目的或者說初衷與行政部門及其工作人員行使裁量權(quán)過程中的出發(fā)點在很多情況下是不一樣的，帶有“私意”。行政裁量是行政部門行使為了有效實現(xiàn)行政管理和更好更有效率地實現(xiàn)公共利益和保護相對人的合法利益，但其的確是一把雙刃劍。從善的一面講，行政裁量權(quán)的合法、適當(dāng)行使有利于實現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，追求實質(zhì)正義；從壞的一面講，行政部門有其工作人員頭頂法律之名，“依法利用”裁量權(quán)行使的裁量空間為自己濫用權(quán)力和私利等服務(wù)。

（三） 規(guī)范行政權(quán)行使的需要

按照權(quán)力來自人民的理論，行政裁量權(quán)是人民賦予行政部門在法定范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限。行政裁量權(quán)是法律賦予行政機關(guān)行政行政權(quán)的一種自主權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)該得到尊重。但行政權(quán)力的行政離不開人的作用，人作出一定行為是與個人的情感、工作能力、認識能力、知識水平?jīng)_突、道德水準(zhǔn)、利益等因素息息相關(guān)的，即使是依法在一定范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，也有可能形成同種情況得出差距很大的結(jié)果，況且還有現(xiàn)行法律規(guī)定的不確定等因素。如我國《行政處罰法》規(guī)定，對相對人采取何種處罰手段要考慮的因素主要包括立法目的、性質(zhì)、社會危害性等。如該法第4條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”該法27條又規(guī)定，違法行為還得考慮有沒有造成“嚴(yán)重后果”。由于法律規(guī)定過于籠統(tǒng)和抽象，具體執(zhí)法中不得不主要依靠行政機關(guān)自我制定的“裁量基準(zhǔn)”的指導(dǎo)和執(zhí)法者依經(jīng)驗的自我判斷。由于現(xiàn)代行政的復(fù)雜性日益增加，這些不確定性的概念在很大程度上阻礙了行政權(quán)力的行使。因此要減少“同案不同結(jié)果”的現(xiàn)象，必須慢慢規(guī)范和縮小行政機關(guān)行使權(quán)力時自由裁量的空間，而行政裁量基準(zhǔn)制度是實現(xiàn)規(guī)范和縮小行政機關(guān)行使權(quán)力時自由裁量的空間的重要途徑。

二、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的現(xiàn)狀

（一）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度在實踐中的發(fā)展

首先，從中央的文件看，行政裁量基準(zhǔn)制度是不斷地被認可、推進和明確?，F(xiàn)以時間為序，對其進行簡要梳理。2004年，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”；2006年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議 健全行政爭議解決機制的意見》強調(diào)，要對行政部門的行政裁量權(quán)進行細化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)；2007年，國務(wù)院召開全國市縣政府依法行政工作會議，明確要求推行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度；2008年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強縣市政府依法行政的決定》規(guī)定：行政執(zhí)法機關(guān)要對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行；等等。至2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第18屆中央委員會第4次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”

其次，從地方制定的規(guī)范性文件看，地方各級行政機關(guān)制定的行政裁量基準(zhǔn)制度更是層出不窮。2004年2月，浙江省金華市公安局出臺的《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》，這是第一次我國行政裁量制度在基層執(zhí)法中的嘗試，該《意見》中的一些有益有效的規(guī)定，如分格分檔控制裁量制度就已經(jīng)被立法者所采納，在《治安管理處罰法》得到體現(xiàn)。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》是目前我國大陸地區(qū)首個地方性行政程序法規(guī)對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有具體規(guī)定，如行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定機關(guān)、制定程序以及執(zhí)法主體有關(guān)義務(wù)等。2009年4月，廣州市人民政府通過的《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，是我國首部對行政機關(guān)行使裁量權(quán)進行全面性、專門性規(guī)定的地方政府規(guī)章，該《規(guī)定》不僅囊括了行政處罰、行政許可等非常常見的行政行為，還包括行政征收、行政強制、行政裁決、非行政許可審批、行政給付等行政行為。在這以前，雖然各地方和國務(wù)院有關(guān)部委的規(guī)范性文件已經(jīng)有不少涉及到規(guī)范行政自由裁量權(quán)，但主要包括二種，即行政處罰自由裁量權(quán)和行政許可自由裁量權(quán)，這二者中又是以規(guī)范行政處罰裁量權(quán)為主。以上這幾個規(guī)范行政裁量權(quán)的地方性規(guī)范性文件僅是各地方關(guān)于行政裁量權(quán)制度實踐中的代表。

（二）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度存在的問題

2009年10月19日，法制日報主辦的《法制網(wǎng)》刊發(fā)一篇題為《規(guī)范行政裁量權(quán)尚有5大問題》②的文章，文章指出實踐中行政裁量權(quán)行使時還存的5大問題，大致如下：（1）在思想上認識不夠。有些地區(qū)和部門，對規(guī)范行政裁量權(quán)的必要性、重要性、緊迫性，認識不到位。（2）地方或者部門保護主義。某些地區(qū)和有的部門以規(guī)范行政裁量權(quán)、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等為名，但是當(dāng)碰到涉及公共安全，環(huán)境、資源保護等領(lǐng)域的地方和部門利益的違法問題時，卻是“睜一只眼閉一只眼”，特殊對待，行地方保護主義之實。（3）裁量權(quán)規(guī)范凌亂。有的部門和地區(qū)制定凌亂的裁量權(quán)主要有二種表現(xiàn)形式：一是沒有制定行政裁量權(quán)適用規(guī)則做指導(dǎo)就敢制定裁量基準(zhǔn)；二是制定政裁量基準(zhǔn)沒有法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，或適用規(guī)則被裁量基準(zhǔn)替代，甚至同一地區(qū)或者部門制定的裁量基準(zhǔn)之間都存在矛盾等。（4）保障機制不健全。有的地區(qū)和部門沒有建立和完善與規(guī)范行政執(zhí)法程序有機結(jié)合的制度體系和缺乏監(jiān)督檢查等保障機制。（5）行政執(zhí)法隊伍執(zhí)法有漏洞。有的行政部門的執(zhí)法人員的個人職業(yè)素質(zhì)還不高，執(zhí)法時帶有特權(quán)思想，高高在上，辦事效率低，更有甚者在執(zhí)法中濫用職權(quán)甚至徇私枉法。筆者認為，以上2009年存在的問題至今依舊存在，沒有得到解決，甚至有滋生出更多的問題。筆者認為，這些問題只是表面現(xiàn)象，根本問題是我國至今還沒有建立的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，更不要說是較為完善的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度了。雖然，2009年國務(wù)院做出了一定的舉動，于10月向下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》征求意見稿，該意見稿不僅規(guī)定了什么是行政裁量權(quán)、行政裁量基準(zhǔn)、行政裁量適用規(guī)則等內(nèi)容，還規(guī)定了行政裁量權(quán)的制定主體、《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的法律效力、行政裁量權(quán)行使時應(yīng)該遵循的基本原則等內(nèi)容，但是此《指導(dǎo)意見》至今未出臺。目前，我國行政裁量基準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀是我國中央有政策文件，地方有規(guī)制及實踐，但就是缺少中央立法進行全局性、統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)制。

三、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的幾點思考

（一）建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度

1.盡早出臺相關(guān)法律文件

中央制定出臺關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的法律規(guī)范，是建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)。制定專門的法律在原來行政法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上進一步規(guī)范細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。早在2009年，國務(wù)院《規(guī)范行政裁量權(quán)指導(dǎo)意見》征示意見稿就頒布，讓人看到了中央在規(guī)范行政裁量權(quán)的一些動作，但是至今也未出臺，不免讓人覺得可惜。1946年美國正式頒布的《聯(lián)邦行政程度法》，就被譽為控制美國行政裁量權(quán)的利器。③此前湖南省出臺的《行政程序法》也對行政機關(guān)的行政裁量權(quán)進行了規(guī)范，起到了很好的作用。筆者認為現(xiàn)在我國既有國外的經(jīng)驗可借鑒，又有國內(nèi)的地方立法的實踐取得好的成果，更有中央政策的明確提出“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”④的多重有利條件下，建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)法律機制已經(jīng)勢在必行，時機相當(dāng)成熟。但是國家在對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進行立法時，應(yīng)要著重考慮保持行政裁量權(quán)基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)適用的全局性和細化性的統(tǒng)一。

（二）健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

1.裁量權(quán)基準(zhǔn)制定過程的公眾參與機制

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是為行政機關(guān)更好的執(zhí)法而生，其內(nèi)容自然應(yīng)合乎現(xiàn)實需要，其制定過程應(yīng)有開放的參與機制，集各界之智慧，以保證裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性、科學(xué)性和社會現(xiàn)實性。公眾雖然不必然會與行政裁量權(quán)基準(zhǔn)發(fā)生直接的聯(lián)系，但是很有可能是行政關(guān)系中的行政相對人，因為“從搖籃到墳?zāi)沟男姓饔?，讓人無時無刻不感受到來自權(quán)力在時間向度上的壓力”⑤。就拿“證”來說事，面對“辦證難”問題，2014年3月，在第十二屆全國兩會上，全國政協(xié)委員蘇志佳向全國政協(xié)提交了一份特殊的提案，這份提案中梳理出了與人的一生中相關(guān)的400多個證件、證明，不僅僅是表明“辦證多”問題，還表明“辦證難”問題。在提出這份提案之前，于廣州市政協(xié)會議上，有來自廣州市的政協(xié)委員亮出了一幅長達3.8米的“人在證途”畫卷，以畫卷的形式更加明白的直呈人們在“證”這方面的繁冗和復(fù)雜。立法與行政過程的公眾參與機制，這不但是他們合法性、合理性和公開性的要求，也是完善他們科學(xué)性和可行性的重要途徑。公眾參與裁量權(quán)制定的過程不僅僅是表達訴求的過程，也是立法者與行政機關(guān)、公眾互動與交涉的過程，有利于立法者與各種利益主體之間求同存異、達成共識，實現(xiàn)良好的社會治理。沒有公民的積極參與和合作，行政處理結(jié)果有時很難得到民眾的認同，“縱然行政目標(biāo)有益于行政相對方，也難以感化人們的內(nèi)心或情感，獲得相對方對行政行為的回應(yīng)、支持與合作”⑥。這樣的治理“至多只能有善政，而不會有善治”⑦。

2.建立后的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度完善——評估制度

近年來，法規(guī)等規(guī)范性文件評估在立法活動中經(jīng)常被采用，表明了立法工作從過去的重數(shù)量到現(xiàn)今重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。作為檢驗行政裁量權(quán)基準(zhǔn)效果和提高行政裁量權(quán)基準(zhǔn)質(zhì)量的重要制度，對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的評估是與其制定一樣重要的一項工作，可使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)日臻完善。因此，在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)運行一段時間后，就應(yīng)對其實施效果、各方反映、存在的問題等進行專業(yè)評估，從而為其進一步完善提供依據(jù)。當(dāng)然，要獲得客觀的評估結(jié)果，真正達到評估目的，必須以評估制度進行科學(xué)設(shè)計，包括評估主體、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、評估結(jié)果的處理和信息公開等。為保證評估的客觀性，引入第三方評估是尤為重要。

3.行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一

我國司法機關(guān)對行政裁量權(quán)的約束，就避不開現(xiàn)行《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟審查對象。所謂行政司法審查的對象，是指人民法院依法行使審判權(quán)所審查的行政行為。它解決具備何種性質(zhì)的行政行為構(gòu)成可訴性行為，法院可以對之進行審查和審查的程度及強度的問題。⑧對于我國行政司法審查的對象，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行《行政訴訟法》第5條，即對具體行政行為是否合法進行審查。在司法實踐中，如何對具體行政行為的進行審查，法院主要依據(jù)的是《行政訴訟法》第54條⑨。按照該法第5條和54條規(guī)定，在行政訴訟中對行政機關(guān)行使行政裁量權(quán)的合理性審查，除了行政處罰顯失公正情形外，基本上得不到司法救濟。即使是對于行政處罰行為，什么是顯失公正或者什么樣的程度達到顯失公正，現(xiàn)行《行政訴訟法》、《行政訴訟法修正案》及相關(guān)的司法解釋也沒有作明確細化規(guī)定，因此行政處罰顯失公正的判斷還是由法官個人依據(jù)自己的經(jīng)驗進行的判斷。據(jù)此，《行政訴訟法》也應(yīng)作出相應(yīng)的修改，與行政裁量基準(zhǔn)制度相適應(yīng)，將行政裁量基準(zhǔn)作為判案審查的標(biāo)準(zhǔn)，使法官對行政裁量行為的判斷有標(biāo)準(zhǔn)可依，即使只有對行政處罰顯失公正判斷的標(biāo)準(zhǔn)。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）

注解：

①周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問題研究》，《中國法學(xué)》，2007年第6期。

②http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-10/19/content_1167973.htm，2014年12月22日訪問

③徐晨：《權(quán)力競爭：控制行政裁量權(quán)的制度選擇》，中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第51頁。

④《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第三部分第四節(jié)：建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。

⑤徐晨：《權(quán)力競爭：控制行政裁量權(quán)的制度選擇》，中國人民大學(xué)出版社，2007年版，引言第1頁。

⑥崔卓蘭、蔡立東：《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》，《法學(xué)研究》，2004年第4期。

⑦俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社，2006年版 ，第86頁。

⑧羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學(xué)出版社，1993年版，第15頁。

⑨《行政訴訟法》第五十四條人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1.主要證據(jù)不足的；2.適用法律、法規(guī)錯誤的；3.違反法定程序的；4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。