徐慧

摘要：新型城鎮(zhèn)化突出強調城鎮(zhèn)化的質量，由傳統(tǒng)的注重經濟增長和規(guī)模擴張轉向注重以人為本的發(fā)展方式。介紹了我國學者對新型城鎮(zhèn)化的研究現狀，分析了政府規(guī)劃引導、市場利益主導的發(fā)展路勁，給出了堅持以人為本，科學規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化、破除制度障礙，加速新型城鎮(zhèn)化建設、加強生態(tài)文明建設三個政策建議。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展路徑；政策建議

前言

推進新型城鎮(zhèn)化將帶來難得的發(fā)展機遇，是我國城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重大命題。城鎮(zhèn)化是伴隨著是經濟社會的發(fā)展、社會生產力水平的提升以及科學技術水平的進步，推動整個社會的生產方式由以農業(yè)為主轉向以工業(yè)和服務業(yè)等非農產業(yè)為主的現代性社會。城鎮(zhèn)化是人類經濟社會發(fā)展到一定階段的必然產物，也是經濟社會發(fā)展到一定程度的必然趨勢，城鎮(zhèn)化發(fā)展是由經濟發(fā)展帶動的，二者具有相互促進的作用，城鎮(zhèn)化發(fā)展反過來又會刺激經濟社會的發(fā)展。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，從經濟角度考慮，更多強調的是經濟的快速發(fā)展，從土地角度考慮，更多強調的是機械地使土地城鎮(zhèn)化，并沒有考慮“以人為本”的生態(tài)理念。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化并沒有強調可持續(xù)發(fā)展的理念，有些地區(qū)甚至出現了過度城鎮(zhèn)化的現象，造成了生態(tài)破壞、環(huán)境污染等諸多問題。經過幾十年的城鎮(zhèn)化建設，在實踐中發(fā)現傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路存在許多發(fā)展困境，黨的十八大報告明確提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，著力推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步發(fā)展[1]。

新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理念的改進，是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體、產城有機互動、資源節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)境宜居、社會和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強調的是經濟、環(huán)境、社會、文化，甚至政治治理，綜合的發(fā)展和轉化，它的目標是城鄉(xiāng)一體。新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展理念為核心，強調在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要充分考慮環(huán)境的可承載能力，保護環(huán)境，防止污染，注重經濟中污染嚴重工業(yè)的改革轉型，注重社會的整體均衡與和諧，實現最優(yōu)的配置與資源的節(jié)約?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》由黨的十八屆三中全會審議通過，進一步指出，我們要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，突出強調城鎮(zhèn)化的質量，由傳統(tǒng)的注重經濟增長和規(guī)模擴張轉向注重以人為本的發(fā)展方式，把新型城鎮(zhèn)化的建設推到一個新的高位，對于其健康發(fā)展具有重要的意義[2]。

一、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀

改革開放以前，我國的工業(yè)化戰(zhàn)略、農業(yè)發(fā)展定位以及國家對城鎮(zhèn)化的過度干預等等影響因素，導致城鎮(zhèn)化的發(fā)展整體呈現出受限制的特征[3]。改革開放以來，我國經濟迅速發(fā)展，伴隨著工業(yè)化程度的不斷提高，我國的城鎮(zhèn)化道路整體呈起點低、速度快的發(fā)展趨勢。經過三十多年的城鎮(zhèn)建設，我國的城鎮(zhèn)化率由改革開放時的17.9%發(fā)展到現在的53.7%，城市常住人口也由1.7億增加到現在的7.3億。城市的數量迅速增加，不斷形成一些國際化大都市，并且形成了長三角、珠三角、京津冀三大典型的城市群，對于帶動我國整體經濟和區(qū)域經濟快速發(fā)展起到重要作用，城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎設施顯著改善，醫(yī)療、教育、社保等公共服務體系明顯提高。城鎮(zhèn)化在推動國民經濟快速發(fā)展的同時，給社會結構帶來了深刻變革。

在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，涌現出一些必須高度重視并著力解決的突出問題和矛盾。諸如人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，一些地方政府大力推進城鎮(zhèn)建設是通過高價土地的轉讓和出租，導致城鎮(zhèn)空間結構布局不合理，與環(huán)境資源的承載能力不能匹配，粗放低效的發(fā)展方式使生態(tài)環(huán)境嚴重損害，大大降低了土地的合理使用，浪費了大量的社會資源；大力農村勞動人口轉移到城市工作，但難以真正意義上融入城市，表面上，雖然已經成為了城市常住人口，但受戶籍制度的影響，實際并未真正成為其中一員，在醫(yī)療、教育、社保等基本公共服務方面，他們并不能享有城市戶籍居民同等的權利，同時，日益突出的農村留守兒童、婦女和老人問題造成了許多社會隱患；尚待完善的城市管理服務能力使得城市空間無序開發(fā)、重經濟輕環(huán)境、人口過多集中、城市不合理的整體規(guī)劃導致交通問題、安全問題、產城分離問題、環(huán)境污染問題加劇，大大降低了整體的生產效率；我國現行的城鄉(xiāng)分割戶籍管理、土地管理、社保管理等尚不健全的體制機制阻礙了城市化的健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設即為解決這些城鎮(zhèn)化問題的有效路徑。

二、國內研究綜述

城鎮(zhèn)化發(fā)展一直是國內外學者研究的熱點問題，新型城鎮(zhèn)化被提出后，更是我國學者近幾年研究的熱點。

尚娟在《中國特色城鎮(zhèn)化道路》一書中對不同國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展差異進行總結，將城鎮(zhèn)化分為自由放任式城市化、自上而下的城市化發(fā)展、工業(yè)主導下同步與集中型城市化和過度城市化四種不同的發(fā)展模式[4]。國家行政學院的張占斌教授在《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》中對新型城鎮(zhèn)化道路從四個方面進行了解釋：一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農業(yè)現代化“四化”相互協調，實現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化；二是資源、環(huán)境與人口、經濟相協調，建設生態(tài)文明的美麗城鎮(zhèn)，實現城鎮(zhèn)健康有序的和諧發(fā)展；三是大、中、小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展相協調，在空間布局上以城市群為主體形態(tài)；四是堅持“以人為本”理念，以實現人的全面發(fā)展為目標的城鎮(zhèn)化[5]。鄭敏提出，要從城鎮(zhèn)戰(zhàn)略布局、資源環(huán)境的合理開發(fā)、城鄉(xiāng)二元體制等角度出發(fā)，真正實現由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉型。黃錕在《中國新型城鎮(zhèn)化道路的選擇》一書中從農民工市民化的角度出發(fā)提出了未來城鄉(xiāng)二元制度改革的重點和基本思路，給出了能夠協調城鄉(xiāng)二元制度下改革中制度沖突的政策選擇[6]。朱鐵臻認為加快新型城鎮(zhèn)化建設對于解決三農問題，推動工業(yè)化和現代化建設，加快第一、二、三產業(yè)發(fā)展，提高人口素質，提高勞動生產率具有極其重要的意義；走新型城鎮(zhèn)化道路是自然資源和人力資源合理利用的有效保障[7]?，F在越來越多的學者對城鎮(zhèn)化的質量進行了研究，劉傳江認為不應該只用數量來衡量城鎮(zhèn)化水平，應該從數量和質量兩個方面共同衡量。袁曉玲認為，城鎮(zhèn)化質量水平的考量應該從物質文明、精神文明和生態(tài)文明三個方面進行，還應該顧及到城鎮(zhèn)化帶來的經濟發(fā)展、社會進步、居民生活質量、可持續(xù)發(fā)展等方面。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經不符合甚至阻礙了當前我國經濟社會的發(fā)展，對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題進行分析以及新型城鎮(zhèn)化需要哪些政策支持、推進新型城鎮(zhèn)的路徑研究，是開始走新型城鎮(zhèn)化道路的前提，對于我國后續(xù)的城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。

三、我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念相對落后，整體來看，城鎮(zhèn)化的水平和質量不高，且區(qū)域之間發(fā)展不平衡的現象較為突出，目前，大多數地區(qū)采用的仍然是粗放的增長方式以及政府為主的推進模式，造成了很多生態(tài)與環(huán)境問題。

城鎮(zhèn)化是隨著工業(yè)化和經濟的發(fā)展，生產要素在城鄉(xiāng)區(qū)域間重新配置的過程[8]。筆者認為，今后我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑主要應依靠政府規(guī)劃引導、市場利益主導的發(fā)展模式。城市的發(fā)展需要政府合理規(guī)劃和引導進行調節(jié)，政府在關注經濟發(fā)展的同時還應該注重制度創(chuàng)新，幫助城市有序發(fā)展，當前我國正處于經濟社會發(fā)展的轉型時期，社會主義市場機制尚不健全，在這個新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，更加應該高度重視政府的引導作用。政府可采用行政手段、經濟手段、法律手段共同作用的方式，維護各方主體的利益和權利，提供公平、公正、公開的市場環(huán)境，通過對城市人口增長、城市整體布局來宏觀調控新型城鎮(zhèn)化的建設，保證城鎮(zhèn)化穩(wěn)步健康發(fā)展。在多年的城鎮(zhèn)化建設實踐中，我們深刻體會由于政府的權力得不到制約，掌握的信息也不夠充分，依靠政府主導將導致速度過快、結構失衡的問題，市場經濟的本質就是市場在資源配置中起決定性作用，城鎮(zhèn)化建設需要與市場緊密結合，滿足市場的需求，讓市場主導城鎮(zhèn)化所需的人口、土地、資金。

城鎮(zhèn)化如果由政府主導，會抑制市場機制在資源配置中的決定性作用，不能實現資源優(yōu)化組合和優(yōu)化配置，最終將造成資源浪費現象的產生。市場利益主導的城鎮(zhèn)化道路所獲得的經濟效益要比政府主導的城鎮(zhèn)化道路高得多。新型城鎮(zhèn)化過程中地方政府的行為重點應發(fā)生變化，不再是過去的管理型政府，而應把提供低水平、廣覆蓋、均等化的公共服務作為基本職能，也即服務型政府[9]。由政府主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路向政府規(guī)劃引導、市場利益主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的轉變，體現了從全能型政府到服務型政府的轉變。充分發(fā)揮市場作用，加快轉變政府職能，不但在新型城鎮(zhèn)化過程中正確處理好政府與市場的關系，還可以使新型城鎮(zhèn)化持續(xù)、健康的發(fā)展。政府可通過創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境來引導新型城鎮(zhèn)化的建設，彌補市場失靈，利于更好地催化與提升市場決定性作用的力量。政府應關注的是市場機制失靈的地方，不斷創(chuàng)新和改善政府的綜合管理水平，還應該主動讓位給市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性的作用，把權力放開，讓位于市場、讓利于民眾自己的選擇[10]。

四、我國新型城鎮(zhèn)化的政策建議

政策是一種手段，是人們通過謀劃來解決實際問題的工具[11]。制定科學的政策支持新型城鎮(zhèn)化的建設，是我國走出具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路、保持我國經濟的持續(xù)快速發(fā)展的必然前提。

1.堅持以人為本，科學規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，城鎮(zhèn)化起源于人的聚集，因此，落腳點和出發(fā)點都應當以人為本。新型城鎮(zhèn)化是以注入人文關懷、關注人文精神、融入人文內涵為文化路徑的城鎮(zhèn)化[12]，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的先進理念就是“人本思想”，具體來說，新型城鎮(zhèn)化道路要注重“人”的城鎮(zhèn)化，以改善民生為根本。推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化應該堅持自由、有序的原則，使流動人口轉化為城市居民，在城市中安居樂業(yè)。

科學規(guī)劃是提高城市建設標準和提升城市管理能力的前提，新型城鎮(zhèn)化的建設要制定科學的規(guī)劃，科學引領新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。城市規(guī)劃要在適應城鎮(zhèn)快速發(fā)展的客觀規(guī)律要求下，全局上要走大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的道路，要充分發(fā)揮大城市的帶頭作用，中小城市和小城鎮(zhèn)依托大城市的輻射效應和聚集效應發(fā)展。具體到一個城市，要科學制訂好新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，合理布局城鎮(zhèn)建設的空間結構，嚴防粗放低效的利用土地，堅持經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”。

2.破除制度障礙，加速新型城鎮(zhèn)化建設

目前，我國的新型城鎮(zhèn)化建設過程中，受到很多不利制度因素的影響，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。加速新型城鎮(zhèn)化的建設，在政策支持上，要敢于面對不利制度的挑戰(zhàn)，比如說戶籍制度、土地管理制度、社會保障制度等等，為新型城鎮(zhèn)化建設提供良好的環(huán)境。

首先，要深化戶籍制度改革。城鄉(xiāng)二元結構是制約我國經濟發(fā)展的障礙，也是新型城鎮(zhèn)化建設的瓶頸。城鄉(xiāng)一體化建設使轉移到城鎮(zhèn)的農業(yè)戶口人民享受國家統(tǒng)一的醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務，實現真正意義上的新型城鎮(zhèn)化建設，可以打破長期以來存在于農業(yè)戶口和非農戶口的矛盾，有利于促進社會和諧，經濟持續(xù)健康發(fā)展。

其次，要深化土地制度改革。目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的一個重要問題就是房價的問題，房價過高，農民不能在城鎮(zhèn)安家落戶，制約城鎮(zhèn)化的建設?，F有的土地管理制度導致政府過度依賴土地買賣收入，土地粗放使用程度不斷惡化，土地利用率不高，土地供應不足，難以保障新型城鎮(zhèn)化建設的土地需求。

最后，要完善社會保障制度。雖然我國一直非常重視社會保障制度的建立與完善，到目前為止，依然存在一些問題。分散的管理體制、重復的機構設置導致很多不規(guī)范、未能法制化的做法，在一定程度上阻礙了新型城鎮(zhèn)化建設中對農民的保障工作；不先進的社會保障管理理念以及城鄉(xiāng)間社會保障差距過大都對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展產生影響。

3.加強生態(tài)文明建設

加強生態(tài)文明建設可以有效解決經濟社會發(fā)展和資源環(huán)境壓力的矛盾，注重新型城鎮(zhèn)化建設的質量，必然要求推進城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明的有機結合，把生態(tài)文明理念融入到城鎮(zhèn)化建設的全過程，將綠色環(huán)保理念融入到規(guī)劃、設計和施工中，實現資源的集約節(jié)約利用。通過生態(tài)文明建設，調整產業(yè)結構、優(yōu)化空間布局、轉變消費方式，促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，走綠色、集約、低碳的城鎮(zhèn)化道路。（作者單位：浙江財經大學經濟與國際貿易學院）

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