作者簡介：董俊（1991-），男，漢族，山西孝義人，山西財經(jīng)大學公共管理學院碩士研究生在讀，行政管理專業(yè)，研究方向：行政倫理。

摘要：煤礦采空區(qū)的農(nóng)民安置與權(quán)利保護，涉及農(nóng)村發(fā)展、社會穩(wěn)定、公民權(quán)利和生態(tài)環(huán)境等諸多方面，關系到社會主義新農(nóng)村和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進，是失地農(nóng)民生存發(fā)展的迫切要求，也是煤炭資源型城市所面臨的一個共性問題。高效人性化政策的制定才能杜絕血色黑洞的重演。

關鍵詞：移民政策；政策效用；煤炭采空區(qū)

一、國內(nèi)外煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)益保護現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，資源型城市面臨著嚴峻的經(jīng)濟、生態(tài)、社會問題。國內(nèi)外學者已經(jīng)對采空區(qū)農(nóng)民的安置與權(quán)利保護進行有益的探索和研究，國外由于大型煤礦開采較早，對于采空區(qū)的地下、地表治理和農(nóng)民保護研究已經(jīng)形成了有效機制，同時對于技術(shù)治理和農(nóng)民保護已經(jīng)進行了長期的驗證，已經(jīng)取得較高的水平，具有可以借鑒的實際意義。而我國由于近年來經(jīng)濟高速發(fā)展，對資源過度索取、環(huán)境急劇惡化這一困境的出現(xiàn)才引起專家學者的關注，資源型城市的改革又導致研究偏向于生態(tài)恢復方向，對于山區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置問題尚未形成完善的處理機制，農(nóng)民的合法權(quán)益遭到無視和踐踏，學者研究更側(cè)重于某一區(qū)域的政府政策的評析，對于具體農(nóng)民安置對策探索較少。因此，對于以后采空區(qū)的治理將會圍繞以人為核心、各方面綜合治理相結(jié)合的方式進行。

二、理論分析下的煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)益保護政策

山西作為我國重要的能源供應基地，長期的開采已形成接近3萬平方公里的采空區(qū)，因采空區(qū)塌陷而形成的地質(zhì)災害已造成了嚴重的人員傷亡、財產(chǎn)損失和水資源破壞。近年來，在政府致力于資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，已對采空區(qū)農(nóng)民安置進行了有益探索，但從中涌現(xiàn)的問題依然發(fā)人深省。

農(nóng)民是國民經(jīng)濟基礎的主體，更是關系社會穩(wěn)定、國家長治久安的重要因素。采空區(qū)農(nóng)民作為特殊的弱勢群體，在面對嚴峻的生態(tài)環(huán)境之下，不僅更高層次的合法權(quán)益得不到切實保障，而且基礎的生存權(quán)利也受到了極大的挑戰(zhàn)。

政策效用是指政策對現(xiàn)實世界產(chǎn)生的所有效果，包括對目標群體或現(xiàn)狀的作用、對目標意外群體和現(xiàn)狀作用（溢出效應）、對近期以及未來狀況的作用、涉及的直接和間接成本等。以政策效應分析煤炭采空區(qū)農(nóng)民安置政策就是以結(jié)果為導向，對政策實行的效果、政策實行過程阻力、采空區(qū)農(nóng)民的合法權(quán)益保護是否達到預期，后續(xù)問題研究進而提出解決方案。

三、 煤礦采空區(qū)治理與農(nóng)民安置政策效用評析

對于“醫(yī)治”煤炭采空區(qū)對農(nóng)民的創(chuàng)傷，解決因煤炭開采造成資源、環(huán)境、生態(tài)問題，山西于上世紀九十年代就對煤礦采空區(qū)治理與農(nóng)民安置進行了有益的探索。煤礦采空區(qū)農(nóng)民的安置主要依靠政府與企業(yè)雙邊合作，對農(nóng)民及其財產(chǎn)進行補貼、搬遷、整改。對于政策制定仍由當?shù)卣鶕?jù)現(xiàn)實情況制定，尚未形成統(tǒng)一的標準，下面就農(nóng)民安置政策的實際效用進行評價。

（一）采空區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)補償制度存在缺陷

第一、補償?shù)臉藴势?，范圍較窄。在山西采空區(qū)農(nóng)民安置補償制度中，更多側(cè)重對房屋、果樹、田地等有形財產(chǎn)的補償，對于具有歷史價值的民俗住宅并未得到應有的補償，而補償?shù)膶嶋H金額難以根本解決搬遷后的生活問題。第二、補償?shù)膬敻稌r滯。由于煤礦出資金額比例較大，多采用分期補貼的方式進行移民安置，受經(jīng)濟波動影響，多數(shù)企業(yè)補償資金并未及時到賬，安置工作難以有效持續(xù)展開。

（二）采空區(qū)農(nóng)民的安置政策缺乏長效統(tǒng)籌

第一、政府偏重金額補償，對于搬遷農(nóng)民后的受教育權(quán)、醫(yī)療保險、再就業(yè)等方面并未統(tǒng)籌兼顧，受其他因素的干擾，常出現(xiàn)搬遷農(nóng)民返鄉(xiāng)潮。第二、政府對于搬遷突發(fā)事件的處理能力不足，政策制定偏頗。由于故土情懷，很多村民并不愿意舉家遷移，強制搬遷損傷了政府公信力。第三、對于已搬遷村民后續(xù)關注度較低，問題申訴機制不健全，農(nóng)民合法利益得不到保證。

（三）政策的執(zhí)行中缺乏法律制度的約束，搬遷農(nóng)民的合法權(quán)益受到踐踏

我國沒有專門針對采空區(qū)治理的法律法規(guī)。有一些采空區(qū)治理的規(guī)定可散見于各個法律法規(guī)中。首先立法理念落后，源頭預防與農(nóng)民安置缺乏法律保障。其次，沒有具體的制度作為支持，沒有可操作性，對于搬遷工作中人員軟約束較弱?；诂F(xiàn)在山西面臨的嚴峻現(xiàn)實和開展煤礦采空區(qū)治理的需要，制定專門煤礦采空區(qū)治理的法規(guī)非常的有必要。

四、 解決煤礦采空區(qū)農(nóng)民安置中存在問題的對策建議

（一） 多方協(xié)商評估，建立效用最大化的財產(chǎn)補償機制

第一、提高采空區(qū)農(nóng)民的補償標準。對于有形與無形資產(chǎn)進行合理評估，估值后的財產(chǎn)價值進行公示，保障所有搬遷農(nóng)民的知情權(quán)，提高農(nóng)民滿意度。第二、對于已形成采空區(qū)，急需搬遷的農(nóng)民，應由政府、企業(yè)、農(nóng)民三者結(jié)合協(xié)調(diào)溝通，確定搬遷細則，由政府提供保障，避免后續(xù)搬遷工程“爛尾”。

（二）政策制定應從長遠利益著手，多方統(tǒng)籌兼顧，致力維護安置農(nóng)民的合法權(quán)益

第一、安置區(qū)政府機關加大資金投入、完善基礎設施，保障遷入農(nóng)民與原居民享有平等的醫(yī)療教育資源。對于休閑娛樂設施也應逐步完善，提高安置區(qū)居民的幸福感與歸屬感。同時對失業(yè)農(nóng)民進行再就業(yè)培訓，提升擇業(yè)技能，保證再就業(yè)，從而使農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟收入，提升生活品質(zhì)，避免無業(yè)農(nóng)民的“返鄉(xiāng)潮”。

第二、提升政府的公關能力，對于突發(fā)事件進行合理預測，制定人性化政策，維護政府公信力。對于搬遷居民應耐心勸解，提前調(diào)研采集農(nóng)民信息，完善政策的合理性，杜絕強制搬遷等不文明行為。

第三、對于申訴渠道單一、申訴無門、申訴無音信等問題，政府除設置專門申訴處理部門，還應在遵循法治前提下，妥善處理農(nóng)民申訴訴求。同時制定政策鼓勵社會組織維權(quán)，拓寬、疏通移民們的申訴救濟渠道，確保農(nóng)民安置工作的有序展開，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）有針對性對煤礦采空區(qū)農(nóng)民權(quán)利進行立法保護，克服零星法律條文保護的片面性

更新立法理念，以人為中心，側(cè)重強化保護煤礦采空區(qū)農(nóng)民的生命安全權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)等合法權(quán)益的實現(xiàn)。對于現(xiàn)在山西省治理的情況，應在實地調(diào)研的基礎上制定省一級的法律制度，為執(zhí)法、維權(quán)提供現(xiàn)實依據(jù)，對于踐踏安置區(qū)農(nóng)民的不法行為給予嚴厲打擊，讓依法治國的主題得到現(xiàn)實體現(xiàn)。

五、 結(jié)束語

總之，以可持續(xù)的眼光發(fā)現(xiàn)已安置農(nóng)民存在的現(xiàn)實困境、著重探索以人為中心囊括多方利益層面的新型農(nóng)民安置對策，發(fā)揮政府、企業(yè)、村民三者結(jié)合協(xié)調(diào)溝通的能力，解決農(nóng)民移民后生活訴求，保障合法權(quán)益。以法的精神約束各方行為，提升政府工作人員的執(zhí)行水平，規(guī)范煤礦企業(yè)的經(jīng)營行為，保障安置農(nóng)民的合法權(quán)益。同時具有實際解決問題能力的農(nóng)民安置新對策對于全國資源型城市采空區(qū)農(nóng)民安置選擇將具有示范效應。（作者單位：山西財經(jīng)大學公共管理學院）

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