作者簡(jiǎn)介：葉帆（1975-），男，江蘇泰興人，中共泰州市委黨校公共管理教研處處長(zhǎng)，副教授，從事公共管理教研工作，研究方向：公共行政、公共經(jīng)濟(jì)等。

摘要：四個(gè)全面是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政的新思路。對(duì)于四個(gè)全面的戰(zhàn)略布局，要系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)把握，全面不是面面俱到，而是要善于以點(diǎn)帶面，科學(xué)把握其主攻方向。要科學(xué)把握全面深化改革的總目標(biāo)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用，并加快轉(zhuǎn)變政府職能。要培養(yǎng)法治思維，重視制度法治化和制度群的建構(gòu)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

關(guān)鍵詞：四個(gè)全面；深化改革；依法治國(guó)；政府職能

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的提出，完整地展現(xiàn)出了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政總體框架。對(duì)于四個(gè)全面的戰(zhàn)略布局，要系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)把握，全面不是面面俱到，而是要善于以點(diǎn)帶面，要特別強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向，不能撒胡椒面。

一、科學(xué)把握全面深化改革的總目標(biāo)

全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是黨的十八屆三中全會(huì)確定的。

1、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度

要讓制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)充分發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義制度有四大優(yōu)勢(shì)，一是集中力量辦大事。它具有強(qiáng)大的動(dòng)員力量，能夠集中各方面的力量辦成別人辦不成的事。因?yàn)檫@個(gè)制度是為絕大多數(shù)群眾謀利益的，能夠調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，能夠擺脫利益集團(tuán)的糾纏，形成全國(guó)一盤(pán)棋。二是成熟定型成大事。通過(guò)不斷深化改革，不斷成熟，能力不斷提升。三是目光遠(yuǎn)大做大事。既能解決現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，也能解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題。四是活力四射干大事。制度高效有活力，無(wú)論是根本制度、基本制度還是其它各方面制度，都有強(qiáng)大的生命力。要通過(guò)全面深化改革，把這些優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得更加淋漓盡致。

2、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

要通過(guò)全面深化改革使我國(guó)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)現(xiàn)代化的程度。第一，國(guó)家治理體系是由國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的治理體制構(gòu)成的一個(gè)整體結(jié)構(gòu)；國(guó)家治理體系意味著國(guó)家治理的基本制度符合時(shí)代潮流，比如我們國(guó)家治理現(xiàn)代化意味著一定是公共治理、大眾治理，強(qiáng)調(diào)人民的參與。還意味著國(guó)家權(quán)力交接的平穩(wěn)有序，習(xí)近平總書(shū)記在人大成立60周年大會(huì)上講到了，我們國(guó)家權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有序更替，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。第二，國(guó)家治理能力是國(guó)家統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域的治理主體、力量，使其相互協(xié)調(diào)、共同作用的水平與質(zhì)量。國(guó)家治理水平高，要求各個(gè)治理主體到位不越位，有為不亂為，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

3、使市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用

要把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊規(guī)律必須堅(jiān)持“三個(gè)凡是”：凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；凡是企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。要從法律上和制度上要把這些要求落實(shí)到位，真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

4、加快轉(zhuǎn)變政府職能

首先，要明確政府的“兩條綠線(xiàn)”和“三條紅線(xiàn)”。兩條綠線(xiàn)就是要政府做好的事情，一是職能綠線(xiàn)。即政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；二是政績(jī)綠線(xiàn)。即完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。三條紅線(xiàn)就是政府不能逾越的底線(xiàn)，一是生態(tài)紅線(xiàn)。即劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)；二是安全生產(chǎn)紅線(xiàn)。安全生產(chǎn)是人命關(guān)天的大事，是不能踩的“紅線(xiàn)”；三是耕地紅線(xiàn)。2013年12月12日—13日召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出：“耕地紅線(xiàn)一定要守住，紅線(xiàn)包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開(kāi)發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤(pán)活存量為主，不能再無(wú)節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長(zhǎng)成巨人?！?/p>

其次，明確政府的角色定位。第一個(gè)定位是優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)航員。政府要做三個(gè)工作：要辨別與挑選國(guó)家決心發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；辨別與挑選最有潛力的企業(yè)來(lái)承擔(dān)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；辨別與挑選最有效的方法來(lái)發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。第二個(gè)定位是國(guó)家規(guī)劃設(shè)計(jì)師。規(guī)劃好國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)、中期以及眼前的目標(biāo)以及實(shí)施路徑。第三個(gè)定位是制度供給者。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會(huì)不斷提出一系列新的制度要求與規(guī)則要求，政府能夠較好地滿(mǎn)足這種制度要求。第四個(gè)定位就是市場(chǎng)空間的開(kāi)拓者、維護(hù)者。我們現(xiàn)在走出去的海外企業(yè)越來(lái)越多，每年出國(guó)旅游1億多人，在海外的權(quán)益如何得到保障，維護(hù)好法人和公民的利益，這也是一個(gè)越來(lái)越突出的職責(zé)。

二、科學(xué)把握全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)

1、培養(yǎng)法治思維，嚴(yán)格依法辦事

現(xiàn)代國(guó)家治理必然要求規(guī)則治理、依法進(jìn)行。建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，治理方式必定是法治化的，那種僅憑主觀好惡權(quán)判、官吏便宜行事的人治方式不僅與近現(xiàn)代民主化浪潮背道而馳，而且也與日益復(fù)雜、變動(dòng)頻繁的社會(huì)格格不入。以法治思維推進(jìn)制度現(xiàn)代化，就是在制度現(xiàn)代化過(guò)程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新和執(zhí)行。

2、重視制度法治化和制度群的建構(gòu)

制度現(xiàn)代化必須以中國(guó)特色社會(huì)主義基本制度為基礎(chǔ)，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端。依法治國(guó)的要義是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理活動(dòng)的規(guī)范化、程序化、法治化，也就是實(shí)體和程序的全面制度化。而古今中外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有將優(yōu)良的制度文而化之，才能最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，制度現(xiàn)代化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心要求。要高度重視“制度群”的建構(gòu)，在制度建設(shè)過(guò)程中，要有系統(tǒng)思維，零敲碎打不行，東修西補(bǔ)也不行，必須進(jìn)行全面系統(tǒng)地改革和改進(jìn)，必須著眼于整體效應(yīng)和效果，必須貫穿于多個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，必須形成整體的“制度群”。

3、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，一是完備的法律規(guī)范體系。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要充分的規(guī)范供給為全社會(huì)依法辦事提供基本遵循。一方面，要加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系；另一方面，也要完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范體系。二是高效的法治實(shí)施體系。法治實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先，要認(rèn)真研究如何使法律規(guī)范本身具有可實(shí)施性。其次，要研究法律實(shí)施所必需的體制以及法律設(shè)施，國(guó)家必須為法律實(shí)施提供強(qiáng)有力的體制、設(shè)施與物質(zhì)保障。最后，要認(rèn)真研究法律實(shí)施所需要的執(zhí)法和司法人員的素質(zhì)與能力，要為法律實(shí)施所需要的素質(zhì)和能力的培訓(xùn)與養(yǎng)成提供必要的條件和機(jī)制。三是嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，為權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定明確的范圍、條件、程序和界限；要防止權(quán)力的濫用，為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準(zhǔn)與要求；要嚴(yán)格對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，有效規(guī)范黨內(nèi)、人大、民主、行政、司法、審計(jì)、社會(huì)、輿論諸項(xiàng)監(jiān)督，并充分發(fā)揮各種監(jiān)督的獨(dú)特作用。四是有力的法治保障體系。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)；完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)；要改革司法管理體制，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。五是完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象。要在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家

一是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方式，要依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式實(shí)現(xiàn)人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家事務(wù)；依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵，要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律、實(shí)施法律并在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則；依法行政是依法治國(guó)的重點(diǎn)，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。這是層層推進(jìn)的，依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法執(zhí)政，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依法行政。二是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的“一體雙翼”。法治國(guó)家是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和根本目標(biāo)，建設(shè)法治國(guó)家，核心要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家生活的全面法治化；法治政府是重點(diǎn)任務(wù)和攻堅(jiān)內(nèi)容，建設(shè)法治政府，核心要求是規(guī)范和制約公共權(quán)力；法治社會(huì)是組成部分和薄弱環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)，核心是推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民自己守法、護(hù)法。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，要求三者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相輔相成。三是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。1978年十一屆三中全會(huì)提出的有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是依法治國(guó)的1.0版，而這次十八屆四中全會(huì)提出的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是依法治國(guó)的2.0版?？茖W(xué)立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的前提，嚴(yán)格執(zhí)法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵，公正司法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的保障，全民守法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)。科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，明確了新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和主要任務(wù)。（作者單位：中共泰州市委黨校）

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