摘 要:美國金融危機暴露了微觀審慎監(jiān)管在保證整個金融體系穩(wěn)健運行方面的不足,暴露了金融監(jiān)管機構之間監(jiān)管競爭過度、政策協(xié)調乏力、危機應對遲緩等問題。我國的金融管理體制與美國的監(jiān)管體系有一定的相似性,在發(fā)展中逐漸形成了中央分業(yè)管理銀行證券保險、地方管理小額貸款、融資性擔保等個別業(yè)務的金融管理體制。文章分析美國監(jiān)管競爭的形成機制,探討不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管競爭,闡述我國金融機構體制存在的問題,建議分步驟、分階段實施金融監(jiān)管改革措施。
關鍵詞:美國金融危機 監(jiān)管競爭 啟示
中圖分類號:F830 文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2015)02-022-03
金融危機以來,美國金融監(jiān)管機構受到廣泛批評,蓋特納(2008)指出監(jiān)管競爭是導致監(jiān)管套利和監(jiān)管不力的原因之一?!?0人集團”(G30)總結美國監(jiān)管失敗教訓,指出監(jiān)管競爭導致監(jiān)管機構之間的“競次”是造成監(jiān)管不力的主要原因。
一、美國監(jiān)管競爭的形成機制與經(jīng)典案例
由于歷史原因,美國形成了比較復雜和特殊的監(jiān)管體制,從“30人集團”的報告分類來看,美國實施的是兼具功能監(jiān)管和機構監(jiān)管特點的雙層監(jiān)管體制。就聯(lián)邦監(jiān)管機構而言,負責銀行業(yè)務的機構有美國聯(lián)邦儲備理事會(FRB)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、儲蓄機構監(jiān)管署(OTS)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC);負責監(jiān)管證券業(yè)務的機構有證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC);負責保險業(yè)務的有國家信用聯(lián)盟協(xié)會(NCUA)。同時還有一個總統(tǒng)金融市場工作組(PWG)負責統(tǒng)一協(xié)調FRB、OCC、OTS、SEC、CFTC五家監(jiān)管機構。在州政府一級,分別設有銀行、證券和保險監(jiān)管機構,對在各州注冊的金融機構、聯(lián)邦注冊機構在該州的分支機構進行監(jiān)管。這種功能監(jiān)管與機構監(jiān)管相結合的雙層體系,造成美國金融監(jiān)管機構之間垂直和水平兩個層次上的監(jiān)管競爭。垂直來看,聯(lián)邦監(jiān)管機構和各州監(jiān)管機構之間存在監(jiān)管競爭關系;水平來看,因機構監(jiān)管特征導致的在聯(lián)邦不同監(jiān)管機構之間、各州不同監(jiān)管機構之間存在監(jiān)管競爭。如表1所示。
美國的金融機構具有監(jiān)管選擇自主權,可以自主選擇在州或在聯(lián)邦機構進行注冊,并接受注冊機構的監(jiān)管。然而,在監(jiān)管機構的運行費用由監(jiān)管對象來評估并支付的制度安排下,監(jiān)管的對象越多、規(guī)模越大,監(jiān)管部門獲得的預算也就越多,如表2所示美國聯(lián)邦各監(jiān)管機構收入來源和數(shù)額?!敖Y果最軟弱無力的監(jiān)管者受到追捧”,同時監(jiān)管機構自身被監(jiān)管對象“捕獲”的可能性也越大。這種監(jiān)管體制誘使監(jiān)管機構過度競爭,形成了監(jiān)管機構間的“檸檬市場”,弱化了監(jiān)管力度,放大了市場風險。
對于監(jiān)管機構,除了收入因素構成的影響外,監(jiān)管對象的數(shù)量、規(guī)模和繁榮程度本身也意味著其權力和影響力的大小。有形利益和無形利益的激勵,風險的外部性特征,共同強化了“競次”性的監(jiān)管競爭,誘發(fā)監(jiān)管套利,增加系統(tǒng)性風險。這可以從以下兩個美國監(jiān)管競爭的經(jīng)典案例中看出。
1.垂直監(jiān)管競爭案例:儲蓄機構監(jiān)管署V.S.北卡萊羅納州政府。財產(chǎn)稅是美國各州政府及地方政府的主要稅收來源,占到地方稅收的80%以上;聯(lián)邦政府征收個人和公司所得稅,不征收財產(chǎn)稅。房地產(chǎn)市場的掠奪性貸款嚴重影響了州和地方政府的稅收來源。因此,在掠奪性貸款和保護消費者問題上,州政府一級的金融監(jiān)管機構與儲蓄機構監(jiān)管署(OTS)與矛盾重重。1999年,北卡萊羅納州率先建立了一個5%的高費用貸款觸發(fā)費率,這一指標大大低于聯(lián)邦《住宅使用權與權益保護法案》規(guī)定的8%。同時,禁止15萬美元以下的貸款收取提前還款罰款,禁止頻繁再貸款(以貸還貸)。但這招致儲蓄機構監(jiān)管署(OTS)的反對。2004年,儲蓄機構監(jiān)管署(OTS)聯(lián)合貨幣監(jiān)理署(OCC)一起行動,規(guī)定聯(lián)邦金融監(jiān)管法律對在州和地方開展業(yè)務的聯(lián)邦注冊金融機構及其分支機構優(yōu)先適用。不久,總資產(chǎn)1萬億美元的三家大型銀行表示將從州注冊銀行轉為聯(lián)邦注冊銀行,為此僅貨幣監(jiān)理署(OCC)的年度預算就增加了15%,而房地產(chǎn)市場上的非優(yōu)質貸款從2004的7300億美元,增至2005年的1萬億美元,增幅近37%。貸款質量急劇下降,抵押貸款拖欠比例迅速提高。
2.水平監(jiān)管競爭案例:證券交易委員會(SEC)V.S.儲蓄監(jiān)督局(OTS)。2002年,歐盟出臺《金融企業(yè)集團監(jiān)管指令》,要求美國的金融控股公司必須在2004年前設立一個“統(tǒng)一”監(jiān)管者,否則不能繼續(xù)在歐盟各國開展業(yè)務。為此,美國儲蓄監(jiān)督局(OTS)和美國證交委(SEC)競爭激烈,試圖借機擴大權利、增加預算。在美國儲蓄監(jiān)督局(OTS)已經(jīng)對美林等兩家投行的儲蓄機構實施監(jiān)管的情況下,證券交易委員會(SEC)積極介入,建立“聯(lián)合監(jiān)管對象計劃(Consolidated Supervised Entity Program)”,主動降低監(jiān)管要求,使五大投行的資本要求水平平均降低了40%,最終獲得“監(jiān)管一切的權力”(Harvey Goldschmid)。但隨著時間推移,風險逐漸聚集。除了主動迎合被監(jiān)管主體、降低監(jiān)管標準,證券交易委員會(SEC)由于自身的業(yè)務慣性,沒有適時調整對路的監(jiān)管方法,也沒有相應加強監(jiān)管力量。結果,貝爾斯登進入破產(chǎn)的第四天,證券交易委員會(SEC)才對貝爾斯登進行了第一次現(xiàn)場監(jiān)管。在發(fā)現(xiàn)貝爾斯登流動資金比周一的180億美元減少55億美元的情況下,但證券交易委員會(SEC)卻得出該公司資本狀況良好的結論。第二天,125億美元現(xiàn)金耗盡。幾天后,摩根大通收購貝爾斯登。隨后,雷曼兄弟倒閉,美林被收購,高盛和摩根士丹利轉為銀行控股公司由美聯(lián)儲監(jiān)管。同年9月,證券交易委員會(SEC)的“聯(lián)合監(jiān)管對象計劃”(CSEP)宣告停止。
從對美國的雙層多頭監(jiān)管體系的分析和對兩個監(jiān)管競爭案例的考察,可以總結出誘發(fā)監(jiān)管競爭的三個條件:多頭分業(yè)監(jiān)管導致監(jiān)管標準不一致,不同監(jiān)管對象所承擔的凈監(jiān)管負擔不同,為監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利留下空間;監(jiān)管機構利益非中性,可以從監(jiān)管對象那里獲取有形和無形的好處,監(jiān)管風險具有外部性;監(jiān)管對象實施混業(yè)經(jīng)營,具備游說監(jiān)管機構放松監(jiān)管和從事監(jiān)管套利的動機和能力。
二、不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管競爭
學者們大多將國際現(xiàn)行金融監(jiān)管模式分為四種類型:機構監(jiān)管、功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管,以及目標監(jiān)管。
機構監(jiān)管(institutional regulation and supervision),是按照法人類型分別監(jiān)管的監(jiān)管思路,叫“對人不對業(yè)”。比如在我國,注冊的法人類型是銀行就歸銀監(jiān)會監(jiān)管,注冊的法人類型是證券公司就歸證監(jiān)會監(jiān)管。這些監(jiān)管機構則對被監(jiān)管機構全權負責,從機構行為到機構安全性,再到整個行業(yè)的系統(tǒng)穩(wěn)定性。這種監(jiān)管模式容易形成不同監(jiān)管機構之間的競爭,對于被監(jiān)管機構而言,監(jiān)管機構就是他們的“娘家”。這些“娘家”并非“利益中性”,往往傾向于一定程度上放松監(jiān)管,讓各自的被監(jiān)管對象的業(yè)務更多、資產(chǎn)更大、增長更快?!澳锛摇敝g會存在一種“暗戰(zhàn)”,這種“暗戰(zhàn)”的爭奪目標既包含了顯性會費收入,也包含了隱性的權力/威望/影響力訴求。同時,被監(jiān)管對象也有游說“娘家”的利益動機,兩者存在合謀的可能性。結果使得被監(jiān)管機構都傾向于不同程度地多樣化跨界經(jīng)營。這樣,注冊的法人類型不再那么純粹了,規(guī)模巨大的監(jiān)管套利空間下事實上的金融集團就此形成。在監(jiān)管模式未做調整的情況下,監(jiān)管失效的風險和被監(jiān)管機構經(jīng)營失敗的風險也提高了。
對于功能監(jiān)管(functional regulation and supervision),其監(jiān)管思路是按照經(jīng)營機構的業(yè)務類型進行分類監(jiān)管,叫“對業(yè)不對人”,以法國、意大利為主要代表。是由哈佛大學商學院的Merton和Bodie(1993)等人提出的。功能監(jiān)管的范圍包括某類業(yè)務的所有方面,所以,與其叫功能監(jiān)管不如叫“業(yè)務監(jiān)管”更清晰。功能監(jiān)管模式下的政府并不試圖保護現(xiàn)有的機構形式,使得監(jiān)管更具靈活性,更能適應不同國發(fā)展階段的需要,而且有利于縮小機構“監(jiān)管套利”的空間。功能監(jiān)管的難點在于不同的業(yè)務之間存在可能交叉聯(lián)系,難以嚴格區(qū)分,而且這些業(yè)務都是可以量化的經(jīng)營性業(yè)務,這就給監(jiān)管機構提供了追求顯性或隱性利益的可能,以及不同業(yè)務主體進行游說的動力。
綜合監(jiān)管(institutional regulation and supervision)是將所有金融機構的所有業(yè)務都置于同一監(jiān)管者監(jiān)管之下,好處是獨立性強,且不存在監(jiān)管競爭的問題,但缺點是容易官僚化、不作為、效率低,監(jiān)管失效的可能性較大。綜合監(jiān)管模式以實施金融監(jiān)管改革之前的英國金融服務局(FSA)模式為主要代表。金融危機以后,英國一改過去統(tǒng)一監(jiān)管模式,轉向由英格蘭銀行金融政策委員會負責協(xié)調,由審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為局(FCA)組成的雙峰監(jiān)管模式。
目標監(jiān)管(objective regulation and supervision)是在明確監(jiān)管目標的前提下,將實現(xiàn)監(jiān)管目標的責任委托給不同的獨立監(jiān)管機構。其思路是基于金融監(jiān)管的目標來設計監(jiān)管體制。目前有兩種子模式,一種是雙峰監(jiān)管,一種是矩陣監(jiān)管。雙峰監(jiān)管自1995年Michael.Taylor提出之后已有多國實踐。其思路是按照不同的監(jiān)管目標來設計監(jiān)管模式:一個監(jiān)管機構負責所有被監(jiān)管機構的宏觀審慎監(jiān)管,另一個平行獨立的金融機構負責監(jiān)管微觀行為和保護金融消費者。矩陣監(jiān)管(Matrix regulation and supervision)由Goodhart等(1998)提出,它包括分別由六個獨立監(jiān)管部門負責的六個監(jiān)管目標,分別是:針對存款放款機構系統(tǒng)性風險的系統(tǒng)監(jiān)管者、針對證券公司和保險公司以及其它非銀行金融機構保持持續(xù)經(jīng)營能力的審慎監(jiān)管者、針對批發(fā)金融業(yè)務的合規(guī)監(jiān)管者、針對零售金融業(yè)務的合規(guī)監(jiān)管者、交易所的自我監(jiān)管和保證競爭性公平的監(jiān)管部門??梢钥闯觯珿oodhart的矩形模式的理論前提是銀行特殊論,特別考慮了防止銀行“借短用長”的負債經(jīng)營風險外溢到證券、保險等其他金融行業(yè)。其實,無論是兩個監(jiān)管主體的雙峰監(jiān)管還是六個監(jiān)管主體的矩陣監(jiān)管,都是基于不同監(jiān)管目標來設計的。實際上,完全可以根據(jù)各國金融發(fā)展階段和各自國情的特殊性設計出各種多目標監(jiān)管模式來。目標監(jiān)管模式不僅相對其他模式具有巨大靈活性,而且不存在非常突出的監(jiān)管競爭問題。但是由于同一個業(yè)務行為可能對多個不同的監(jiān)管目標都有影響,這就意味著可能存在監(jiān)管目標之間沖突。通過監(jiān)管協(xié)調,確保目標沖突保持在一定程度范圍內,就既可以有效防止監(jiān)管競爭累積的系統(tǒng)性風險,又可以緩和監(jiān)管沖突導致的效率損失。
三、對我國金融監(jiān)管體系改革的啟示
危機總是孕育出改革。美國金融危機暴露了微觀審慎監(jiān)管在保證整個金融體系穩(wěn)健運行方面的不足,暴露了金融監(jiān)管機構之間監(jiān)管競爭過度、政策協(xié)調乏力、危機應對遲緩等問題。為此,美國出臺《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》,對原有分散監(jiān)管模式進行重大改革,重點突出對整體金融系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)管,克服各自為政的監(jiān)管弊端,消除監(jiān)管競爭和監(jiān)管套利的灰色空間。具體來看,該法案設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FSOC),負責宏觀審慎管理、協(xié)調各監(jiān)管機構爭端、防范和化解系統(tǒng)性風險;將FSOC指定的非金融機構納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍,強化美聯(lián)儲作為中央銀行的監(jiān)管職能;撤銷儲蓄機構監(jiān)管署(OTS),將其職能歸并到存款保險公司和美聯(lián)儲;改革存款保險制度,擴大聯(lián)邦存款保險公司的監(jiān)管權;進一步加強了美聯(lián)儲的銀行監(jiān)管權。同時,建立消費者金融保護署(BCFP)獨立負責保護消費者免受隱藏的費用、濫用與欺詐行為的損害。
我國的金融管理體制與美國的監(jiān)管體系有一定的相似性,在發(fā)展中逐漸形成了中央分業(yè)管理銀行證券保險、地方管理小額貸款、融資性擔保等個別業(yè)務的金融管理體制。從目前情況來看,我國金融機構體制存在以下問題:一是中央和地方監(jiān)管協(xié)調和風險分擔機制不明確、不一致,造成中央偏重風險防控,地方“重發(fā)展、輕監(jiān)管”;二是中央分業(yè)監(jiān)管體制下,交叉性金融業(yè)務和創(chuàng)新金融領域監(jiān)管政策和綜合統(tǒng)計有待加強,監(jiān)管協(xié)調機制不暢,不同金融業(yè)態(tài)監(jiān)管成本落差明顯,形成巨大監(jiān)管套利空間;三是地方政府對金融機構行政干預仍然過多,各地金融監(jiān)管環(huán)境不同。結果,一方面,地方政府債務規(guī)模增加,地方金融活動過度繁榮,降低了中央調控有效性,給經(jīng)濟運行的局部和整體都帶來較大風險;另一方面,銀行資產(chǎn)管理從銀信合作到銀證合作,從票據(jù)交易到同業(yè)代付,熱點不斷輪換,監(jiān)管套利驅使下的各種通道業(yè)務異?;钴S。這種銀行信貸規(guī)模套利活動,微觀上,導致銀行信用風險低估,存貸指標、撥備覆蓋率等傳統(tǒng)監(jiān)管工具失效,延長了信貸鏈條,累積了企業(yè)債務杠桿率,增加了企業(yè)融資成本;宏觀上,造成信貸數(shù)據(jù)失真,貨幣政策傳導機制受阻,系統(tǒng)性風險和金融脆弱性加大。
改革要走到危機的前面。事實證明,在相當程度上,目前的金融監(jiān)管體系已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展要求,誘發(fā)監(jiān)管競爭的條件已經(jīng)具備,監(jiān)管套利活動帶來的經(jīng)濟運行成本顯著提高,系統(tǒng)性風險正在累積。為此,建議分步驟、分階段實施金融監(jiān)管改革措施。第一,在現(xiàn)有雙層監(jiān)管體制下,明確中央與地方金融事權,加強中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調,強化中央與地方金融風險處置責任;第二,在現(xiàn)有監(jiān)管模式體制下,進一步加強人民銀行的監(jiān)管職能,強化金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度,弱化現(xiàn)有機構監(jiān)管主體自利動機,創(chuàng)新監(jiān)管主體自身考核機制,提高風險考核權重;第三,適應金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢,逐步打破分業(yè)監(jiān)管體制,統(tǒng)一貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管,突出對金融系統(tǒng)整體性、全局性問題的監(jiān)管,完善金融消費者保護制度,適時建立適合國情的多目標監(jiān)管體系。
參考文獻:
[1] FCIC.The Financial Crisis Inquiry Report.2011
[2] Timothy Geithner.Reducing systemic risk in a dynamic financial system.BIS Review 74/2008
[3] G30,The Structure of Financial Supervision:Approaches and Challenges in a Global Marketplace,2008
[4] Goodhart,C.A.E and D.Schonemaker(1998).Institutional Separation Between Supervisory and Monetary Agencies.The Emerging Framework of Financial Regulation, Goodhart ed.Central Banking Publications Ltd,London
[5] Merton, R and Z.Bodie(1993).A Functional Perspective of Financial Intermediation.Financial Management
[6] 美國金融與危機起因調查委員會.美國金融危機調查報告.社會科學文獻出版社,2013
(作者簡介:段鴻濟,中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系2012級國民經(jīng)濟學專業(yè)博士生 北京 102488)
(責編:賈偉)