黃彤

摘要 2014年底我國《土地改革總體框架方案》已上報國務(wù)院，其中征地試點方案備受關(guān)注。該研究分析了我國征地制度中仍存在的公共利益界定不明、征地補償機制不合理、失地農(nóng)民無保障、政府失靈等問題，提出了提高征地補償標準、實行多樣化的補償方式、建立外圍配套制度等健全征地補償機制的對策建議。

關(guān)鍵詞 征地制度；存在問題；對策；補償機制

中圖分類號 S27 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）27-272-02

The Study of Problems and Solutions about the Land Expropriation System in China

HUANG Tong

（School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）

Abstract By the end of 2014， General Framework Program of Land Reform has been submitted to the State Council， in which the pilot program of land expropriation attract tremendous attention. The study analyzes the problems with the land expropriation system in China： public interest definition is not clear， compensation mechanism of land expropriation is unreasonable， the problems of the land-expropriation farmers， government failure. Several countermeasures for perfecting land expropriation compensation mechanism were put forward， such as improving compensation standard， operating diversified compensation way， establishing peripheral supporting system.

Key words Land expropriation system； Existing problems； Countermeasure； Compensation mechanism

中共十八屆三中全會明確指出要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”[1]。我國現(xiàn)行的征地制度是指國家出于公共利益的需要，在依法給予集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐男袨?。在我國城?zhèn)化率已達50%的背景下，為了尋求更多的新增建設(shè)用地，土地征收就成了城市擴張、經(jīng)濟增長及現(xiàn)實需要的必然結(jié)果。筆者從征地現(xiàn)狀入手，系統(tǒng)剖析了征地制度中存在的問題，提出相應(yīng)的解決措施，以期為順利高效推動土地征收工作提供理論支撐。

1 我國征地制度中存在的問題

1.1 公共利益界定不明

《土地管理法》第二條明確規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。但是，我國現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》及相關(guān)法律都缺乏對“公共利益”的明確界定，表達過于籠統(tǒng)，對公共利益的內(nèi)涵未做闡述和說明。況且《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。但由于城市國有土地供應(yīng)緊缺，單位和個人所申請使用的土地大部分來源于征地范圍內(nèi)的土地。這種法律的“含糊不清”導(dǎo)致現(xiàn)行濫征土地現(xiàn)象普遍，遠遠超出公共利益的范圍，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、軍事用地、國家重點扶持的建設(shè)項目用地的比例極低，征收后的土地也大都以營利性為目的。

1.2 征地補償機制不合理

1.2.1

補償對象不全?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)用地補償方式和標準，但對于宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)用地的補償并未給予依法說明。這種無法可依的現(xiàn)象，易導(dǎo)致地方政府為了尋求地方利益的最大化而直接或間接地損害到集體經(jīng)濟組織的利益。

1.2.2

補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l指出：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。但這一做法并未考慮到土地的增值收益。土地被征收后，政府大多以“招、拍、掛”的形式出讓土地，土地用途隨之發(fā)生改變，用于商業(yè)、工業(yè)、住宅、旅游、娛樂用地等，因此出讓價格往往表現(xiàn)為市場價格且與遠遠高于原用途獲得的收益。但土地的增值收益全部被政府和用地單位所攫取，農(nóng)民無法參與到增值收益的分配機制中來，兩者利益嚴重失衡。況且，采用原產(chǎn)值倍數(shù)法忽略了土地的產(chǎn)權(quán)屬性，征地行為是土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織向國家的轉(zhuǎn)移，但國家并未以市場價值“購買”，只是以補償?shù)姆绞将@得土地的所有權(quán)，計劃經(jīng)濟色彩太過濃烈，被征收土地的市場價值未顯現(xiàn)完全出來。同時，土地的產(chǎn)值在未來的年限里可通過增加肥力、改進技術(shù)、規(guī)模經(jīng)營等手段得到提高，以原產(chǎn)值作為補償依據(jù)缺乏說服力。

1.2.3

補償方式不合理。當前普遍的僅以貨幣一次性支付的方式對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行補償，補償方法過于單一和短期化，缺乏相應(yīng)的社會保障、就業(yè)指導(dǎo)等補償措施，無法保障失地農(nóng)民日后的生活。

1.3 失地農(nóng)民問題

土地是農(nóng)民的經(jīng)濟來源，也是農(nóng)民基本的生活保障。農(nóng)民失去土地后，就失去了安身立命之本。各地開展征地工作以來，很多農(nóng)民不得不離開土地，被迫“上樓”，但政府對失地農(nóng)民的安置及保障措施卻一直不到位。且隨著征地范圍的擴大，失地農(nóng)民數(shù)量的增多，很多“無土地，無工作，無社?！钡摹叭裏o”農(nóng)民只能選擇進城務(wù)工，但被城市邊緣化，無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，也享受不到社會保障政策，子女落戶難、上學(xué)難等現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民失地后生活得不到保障，集體上訪等現(xiàn)象也時有發(fā)生。這種現(xiàn)象進一步加劇了政府與農(nóng)民之間的沖突，一定程度上催生了不穩(wěn)定因子，影響了社會穩(wěn)定。

1.4 政府失靈

我國《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》中均明文規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可依照法律對土地實行征收或征用并給予補償。這就意味著在征地過程中政府居于主導(dǎo)地位，享有絕對的買方壟斷。同時，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的法律規(guī)定又讓政府在土地出讓市場上實現(xiàn)了絕對的賣方壟斷。背離了自由的市場經(jīng)濟體制，壟斷必然會導(dǎo)致土地經(jīng)濟利用效率的低下，引起過度征地或農(nóng)地過度非農(nóng)化的現(xiàn)象。

征地制度還為政府帶來了巨大的財政收入，除土地出讓金和各種稅費外，政府還將征收的土地向銀行抵押，獲取信貸支持。另外，在以地方經(jīng)濟績效為政府官員政績考核的主要指標的要求下，官員為了促進地方經(jīng)濟的增長，提升GDP，得到晉升的機會，激發(fā)了利用行政權(quán)力強制征地，甚至不惜以低價出讓土地來招商引資的沖動。國家出于保護耕地、保障糧食安全及維護農(nóng)民利益等宏觀戰(zhàn)略的考慮，進行了土地用途管制，劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，土地征收受到公共利益用途的限制。排除在公共利益用途之外的為了低價獲取土地使用權(quán)的用地單位和個人，有可能賄賂相關(guān)官員，官員受到個人利益的誘惑擴大征地范圍，盲目改變土地用途，造成土地“尋租”和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生?！皩ぷ狻爆F(xiàn)象產(chǎn)生后，開發(fā)商或用地單位看到“尋租”成效，進一步擴大“尋租”規(guī)模，從而造成惡性循環(huán)，征地過程中的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。

2 健全征地補償機制的對策建議

2.1 提高征地補償標準

中共十八大報告“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”一欄中，專門提到了“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進黨代會報告。由此可見，提高征地補償標準已迫在眉睫。征地補償標準應(yīng)充分考慮被征土地的區(qū)位、發(fā)展?jié)摿笆袌龅墓┣箨P(guān)系等因素，參照征地日期相似條件下土地的市場價格予以補償。其次，應(yīng)使農(nóng)民參與到土地增值收益的分配機制中來，可以將土地的增值收益以股份紅利或債券的形式與農(nóng)民分享，從而妥善處理好農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、政府之間的利益關(guān)系。另外，應(yīng)取消法律規(guī)定中征地補償?shù)纳舷?，因為即使是現(xiàn)行制度下的最高額補償也不能確保滿足農(nóng)民未來的生活需要。各地還應(yīng)根據(jù)實際情況，因地制宜地對市場機制下的補償標準予以調(diào)整修正。最后，如果集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對征地補償標準存在爭議，可由政府與集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民協(xié)商解決。

2.2 實行多樣化的補償方式

除了貨幣補償外，還可以考慮就業(yè)安置、留業(yè)補償安置、土地債券補償或入股分紅安置等非貨幣方式對失地農(nóng)民予以補償。就業(yè)安置一方面是政府組織農(nóng)民進行就業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，使之滿足用人單位的要求，另一方面是政府直接安排農(nóng)民到就近企業(yè)工作，享受職工的待遇。留業(yè)補償安置指的是在征地過程中留有10%左右的土地，讓農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織能在土地上進行相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障其獲得長遠利益。土地債券補償或入股分紅安置是指政府以向農(nóng)民發(fā)放債券或讓農(nóng)民入股的方式替代部分貨幣補償，這樣既減輕了政府短期內(nèi)的財政負擔(dān)，對政府進行變相的融資，使政府能夠加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善社會福利制度，又能為失地農(nóng)民提供收入保障，解決農(nóng)民的后顧之憂[2-3]。

2.3 建立外圍配套制度

為協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，征地補償機制還需要建立相應(yīng)的外圍配套制度。首先，建立健全農(nóng)村的社會保障體系，完善失地農(nóng)民社會保障制度。在當前農(nóng)村社會保障體系尚不完備的背景下，政府可將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，使其享受城鎮(zhèn)居民的待遇。更長遠的方法是要求政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解二元結(jié)構(gòu)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，降低農(nóng)民對土地的依賴。其次，政府應(yīng)在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面為農(nóng)民提供更優(yōu)的公共服務(wù)，使農(nóng)民有房住、有病能醫(yī)、子女上學(xué)無憂，減輕農(nóng)民負擔(dān)，緩解政府與農(nóng)民之間的矛盾，促進社會和諧繁榮發(fā)展。最后，政府可依靠數(shù)據(jù)庫建立失地農(nóng)民檔案，及時跟蹤、了解、幫助失地農(nóng)民的生活，也可建立專門的政府網(wǎng)站定時地發(fā)布一些針對失地農(nóng)民的就業(yè)信息，拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)方向。

參考文獻

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[3] 薛軍.中國農(nóng)地征收制度研究：基于效率與公平的視角[D].昆明：云南大學(xué)，2013.