作者簡(jiǎn)介：朱程康（1989.12-），男，漢族，陜西省岐山縣，現(xiàn)就讀于陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院2014級(jí)人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，研究方向：環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，霧霾問題也隨之產(chǎn)生。針對(duì)西安市霧霾天氣頻發(fā)狀況，如何采取有效措施加強(qiáng)西安市霧霾治理，提升城市環(huán)境質(zhì)量是當(dāng)前面臨的重要問題。本研究主要針對(duì)西安市霧霾的成因、特點(diǎn)以及霧霾治理過程中存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為西安市霧霾問題的治理提供一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：霾污染；治理策略

一、西安市霾污染現(xiàn)狀

黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，這是美麗中國(guó)首次作為執(zhí)政理念的提出，也是中國(guó)建設(shè)五位一體格局形成的重要依據(jù)。然而，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人口數(shù)量的急劇膨脹，自然資源的過度開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境遭到了極大的破壞，2013年全國(guó)各地霧霾頻發(fā)，PM2.5指數(shù)頻繁破表。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)告訴我們，治理霧霾問題已經(jīng)成為建設(shè)“美麗中國(guó)”一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。西安作為關(guān)中城市群的中心，絲綢之路的新起點(diǎn)，現(xiàn)代化的國(guó)際大都市，其環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民健康、城市建設(shè)密切相關(guān)。2013年環(huán)保部公布的74個(gè)城市空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果中，西安排在了后10位；而2013年和2014年的11-12月，西安市空氣質(zhì)量分別就有36天和32天為輕度污染甚至嚴(yán)重污染。迷霧重重的西安已經(jīng)嚴(yán)重影響了“美麗西安”的建設(shè)，霧霾治理迫在眉睫。

二、西安市霾污染形成機(jī)制

霾污染的形成因素比較復(fù)雜，但歸結(jié)起來可以分為兩大類：一是氣象和地理因素，二是人類活動(dòng)因素。氣象和地理因素是外因，人類活動(dòng)因素是內(nèi)因。造成中國(guó)頻繁出現(xiàn)霾污染事件的根本原因就在于人類活動(dòng)形成的細(xì)顆粒物及其前體污染物——二氧化硫、二氧化氮、氨氣等超過了當(dāng)?shù)貧夂蚝偷匦螚l件決定的大氣環(huán)境容量，一旦出現(xiàn)弱風(fēng)、逆溫、高濕等不利于擴(kuò)散的氣象條件，前體污染物就會(huì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生二次顆粒物出現(xiàn)積累，導(dǎo)致大氣中細(xì)顆粒物快速上升，形成霧霾現(xiàn)象。

西安市同時(shí)具備霾污染形成的內(nèi)因和外因，因此霾污染比較嚴(yán)重。從內(nèi)因來看，西安市正處于城市化加速發(fā)展的時(shí)期，污染排放和能源消耗持續(xù)增加。隨著西安市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，煤炭及其他化石燃料的用量迅速上升，2014年西安市六大高耗能行業(yè)較去年增長(zhǎng)9.4%。此外，2013年西安市擁有車輛超過百萬輛，較2001年增長(zhǎng)了8倍多，汽車尾氣排放量急劇增加，已超過了當(dāng)前的環(huán)境自凈能力。

從外因來看，西安市位于狹長(zhǎng)的關(guān)中盆地，北面是黃土高原，南面是秦嶺山脈，西面是秦嶺和黃土高原的結(jié)合，東面是潼關(guān)和黃河形成的通風(fēng)口。西安市的地理位置決定了西安市以弱風(fēng)為特征的氣象條件，導(dǎo)致大氣中懸浮微粒難以擴(kuò)散稀釋，容易在城區(qū)和近郊區(qū)周邊積累，從而發(fā)生霧霾現(xiàn)象。

三、西安市霧霾治理的重大措施及存在的主要問題

面對(duì)嚴(yán)峻的霾污染形勢(shì)，西安市政府專門出臺(tái)了《西安市“治污減霾”工作實(shí)施方案》（2014），確定了5大類、34項(xiàng)治污減霾重點(diǎn)工作，任務(wù)分別由21個(gè)區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)和43個(gè)市級(jí)部門牽頭、配合，采取“壓煤”、“抑塵”、“控車”、“減排”、“增綠”、“禁燒”等六項(xiàng)措施加大大氣污染防治工作力度。盡管西安市政府采取了一系列措施，2014年西安市的環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)距離全國(guó)平均達(dá)標(biāo)天數(shù)仍然有30天的距離。西安市霧霾治理過程中存在以下四個(gè)問題：

1、缺乏合理規(guī)劃，難以從源頭遏制霧霾形成。合理的城市規(guī)劃可以在一定程度上減緩霧霾的形成。然而，西安市政府在制定城市區(qū)域功能規(guī)劃時(shí)，沒有充分考慮大氣擴(kuò)散條件，預(yù)留出空氣通道，結(jié)果使得大氣污染物不易擴(kuò)散，再加上秋冬轉(zhuǎn)換季節(jié)常見的靜風(fēng)現(xiàn)象，最終導(dǎo)致霧霾頻發(fā)。

2、技術(shù)支撐不足，缺乏控制霧霾的有效手段。機(jī)動(dòng)車尾氣、燃煤煙氣、工地及道路揚(yáng)塵是西安市PM2.5的主要來源，約占總量的75%以上。目前，盡管西安市政府已經(jīng)采用了上氣、壓煤、控車等技術(shù)手段，但對(duì)于煤炭的潔凈高效燃燒技術(shù)、汽車尾氣排放控制技術(shù)、揚(yáng)塵污染控制技術(shù)研發(fā)的支持力度仍然有所不足。

3、缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，難以應(yīng)對(duì)霾污染治理的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。自2013年10月通過《陜西省“治污降霾·保衛(wèi)藍(lán)天”五年行動(dòng)計(jì)劃（2013—2017年）》后，西安市的霧霾治理已經(jīng)進(jìn)入了跨域治理時(shí)代。然而，從北京的經(jīng)驗(yàn)來看，西安市的跨域治理模式存在的問題仍然不可忽視。早在2008年，北京市就曾在奧運(yùn)會(huì)之前聯(lián)合天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東開展了一系列的跨域聯(lián)合治污行動(dòng)，取得了非常顯著的成效。奧運(yùn)會(huì)期間，北京空氣質(zhì)量達(dá)十年來的最好水平。然而，奧運(yùn)會(huì)后北京空氣質(zhì)量逐漸下滑，2013年初北京地區(qū)空氣污染集中爆發(fā)，1月份北京霧霾日數(shù)多達(dá)26天。北京地區(qū)跨域治理模式實(shí)踐長(zhǎng)期的失效表明，以上級(jí)政府行政權(quán)威和政治決心支持為核心推動(dòng)力的大氣污染跨域治理模式存在天然的缺陷，即不能充分吸納不同主體的利益需求。西安市現(xiàn)有的跨域治理模式與北京極為相似，都是以“命令-控制”方式為主要推進(jìn)手段，依賴于上級(jí)政府的行政權(quán)威和政治決心，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦上級(jí)政府支持力度有所下降，而不同利益主體各自的趨利行為又不能形成合力，那么就可能會(huì)導(dǎo)致大氣污染治理的失效，甚至?xí)?dǎo)致報(bào)復(fù)性的反彈。

4、在霧霾治理過程中，民眾參與積極性不足。公民參與可以有效防止政府決策的失誤，提高政府政策落實(shí)的效率。然而，目前西安市沒有在霧霾治理工作方面形成一個(gè)良好的公眾參與的制度氛圍。一是對(duì)于霧霾治理的公開化、透明化不足。二是民眾參與霧霾治理的通道不暢通。三是缺乏激勵(lì)和保障民眾參與的法律法規(guī)。

四、西安市治污降霾的對(duì)策思路

霧霾治理是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，需要把生態(tài)文明理念貫徹到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程之中，樹立科學(xué)的發(fā)展觀，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)消費(fèi)模式，大力推廣和普及生態(tài)文明意識(shí)，建立和完善保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡的法律和制度。西安市在今后的發(fā)展中，應(yīng)以“可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明”理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，圍繞建設(shè)國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，促進(jìn)新興科技與新興產(chǎn)業(yè)深度融合，加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代管理模式改造提升優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。針對(duì)西安市霧霾的成因及特點(diǎn)，提出以下四點(diǎn)對(duì)策思路：

1、通過合理規(guī)劃，從源頭解決霾污染問題。一方面，針對(duì)西安市的自然地理環(huán)境，要合理化調(diào)整城市用地布局，充分考慮大氣擴(kuò)散條件，預(yù)留出空氣通道。應(yīng)在城市上風(fēng)最小風(fēng)頻處設(shè)置工業(yè)企業(yè)和工廠，以減少工業(yè)對(duì)于環(huán)境的污染。同時(shí)注意研究城區(qū)上升氣流到郊區(qū)下沉距離，將污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)布局在下沉距離之外，避免這些工廠排出氣體污染物從近地面流向城區(qū)。此外，在舊城改造中，要注重打通斷頭路、丁字路，以增強(qiáng)水平方向區(qū)域風(fēng)的流動(dòng)性。另一方面，應(yīng)明確西安市區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)政策，制定西安產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰目錄，強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束，嚴(yán)格控制生態(tài)脆弱或環(huán)境敏感地區(qū)建設(shè)高耗能、高污染工業(yè)項(xiàng)目及限制高污染企業(yè)在市區(qū)落戶，嚴(yán)格實(shí)施準(zhǔn)入制度，淘汰落后產(chǎn)能，形成合理的產(chǎn)業(yè)分布空間格局。此外應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，繼續(xù)培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展清潔能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展改善環(huán)境質(zhì)量的節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)，發(fā)展太陽能、水電等可再生能源與清潔能源，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化。

2、加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，有效減少固體顆粒物污染。發(fā)揮西安市高校和科研院所優(yōu)勢(shì)，提高煤炭潔凈高效燃燒技術(shù)、

潔凈轉(zhuǎn)化技術(shù)、污染物排放控制技術(shù)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)“水煮煤”技術(shù)攻關(guān)的支持力度，提高煤電轉(zhuǎn)化效率，改變傳統(tǒng)的能源利用方式。進(jìn)一步加快新能源汽車核心技術(shù)攻關(guān)，加快構(gòu)建新能源汽車技術(shù)創(chuàng)新體系。通過政策引導(dǎo)，激發(fā)市場(chǎng)企業(yè)參與黃標(biāo)車污染治理的積極性，使企業(yè)在黃標(biāo)車換購、改裝、回收等方面改進(jìn)工藝、創(chuàng)新思路，減少尾氣污染。建立環(huán)?；饡?huì)，為環(huán)保技術(shù)的革新提供資助。

3、建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善現(xiàn)有的跨域治理模式。實(shí)行縱向機(jī)構(gòu)的管理模式和橫向機(jī)構(gòu)的協(xié)作模式相結(jié)合，縱向機(jī)構(gòu)模式即設(shè)定自上而下的機(jī)構(gòu)層級(jí)通過行政手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作，橫向機(jī)構(gòu)模式即自發(fā)行動(dòng)簽訂減排協(xié)議通過利益協(xié)商實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作。建立大氣污染治理合作基金制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段去激勵(lì)相關(guān)主體參與治污行動(dòng)，對(duì)積極從事空氣污染治理的主體，提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)于經(jīng)濟(jì)與技術(shù)落后的地區(qū)，在治污方面給予技術(shù)上的支持；對(duì)污染治理不利的主體，給予經(jīng)濟(jì)上的處罰。通過獎(jiǎng)懲刺激，解決大氣污染治理中存在的外部性問題。建立跨區(qū)域、跨部門的污染防控?cái)?shù)據(jù)共享、信息通報(bào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同城市、部門與行業(yè)之間信息的通暢。重視行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，將治污目標(biāo)下達(dá)到各行業(yè)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)行對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼與政策扶持，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。

4、多項(xiàng)并舉，提高公民參與霧霾治理的積極性。建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，發(fā)揮綠色保險(xiǎn)的作用，加強(qiáng)相關(guān)的法制建設(shè)，強(qiáng)化公眾環(huán)保意識(shí)，將強(qiáng)制性的保險(xiǎn)與任意性保險(xiǎn)相結(jié)合，根據(jù)實(shí)施情況不斷擴(kuò)大政府的支持力度和承保范圍，注重環(huán)保人才的培養(yǎng)。采取短信舉報(bào)制度，同時(shí)開通熱線電話和電子郵箱等通道，鼓勵(lì)民眾檢舉超標(biāo)排放的車輛、揚(yáng)塵控制不利的建筑工地。成立“環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)”，聘用下崗、退休人員，開展市容環(huán)境監(jiān)督工作，并授權(quán)對(duì)焚燒樹葉秸稈等行為進(jìn)行輕微處罰。組織編寫大氣污染防治科普宣傳和培訓(xùn)材料，開展多種形式的大氣環(huán)境保護(hù)宣傳教育，動(dòng)員和引導(dǎo)公眾參與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。定期公布區(qū)域空氣質(zhì)量狀況和大氣污染防治工作進(jìn)展情況，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用。（作者單位：陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院）

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