呂雙慧

摘 要：公益創(chuàng)投是培育和發(fā)展社會組織的新模式，作為剛起步的新模式在實(shí)踐過程中必會出現(xiàn)一些問題，本文在借鑒西方公益創(chuàng)投經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州市首屆公益創(chuàng)投活動，提出優(yōu)化杭州市公益創(chuàng)投模式的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：公益創(chuàng)投；杭州經(jīng)驗(yàn)；優(yōu)化

一、公益創(chuàng)投的歷史淵源及內(nèi)涵

公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）是1969年由美國慈善家約翰——洛克菲勒在美國國會稅收改革法案聽證會上首次提出的，洛克菲勒三世認(rèn)為“Venture Philanthropy”是一種用于解決特殊社會痼疾的具有一定風(fēng)險(xiǎn)的投資形式。1984年“半島社區(qū)基金會”首次用“Venture Philanthropy”來表達(dá)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資和自主行為的結(jié)合，是非營利部門對商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的一些特定投資方式的使用。

2001年在布達(dá)佩斯舉辦的中歐第一屆公益創(chuàng)投會議上，臺灣學(xué)者林吉郎首次將“Venture Philanthropy”譯為公益創(chuàng)投。林吉郎在2007年進(jìn)一步將公益創(chuàng)投這一概念定義為：一種具有雙重底線的公益投資，即以非營利組織社會公益使命與本質(zhì)，結(jié)合商業(yè)創(chuàng)投基金模式的長期投資，其基本策略為：將資金投入非營利組織或社會企業(yè)，并協(xié)助內(nèi)部管理能力建構(gòu)或技術(shù)支援。

公益創(chuàng)投是一種把商業(yè)理念運(yùn)用到社會公益服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)政府把公益服務(wù)職能“外包”給社會組織，以達(dá)到培育發(fā)展具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀社會組織或項(xiàng)目為目的的創(chuàng)新性模式。推進(jìn)公益性社會組織的培育和發(fā)展，讓社會組織實(shí)現(xiàn)由“輸血”功能到“造血”功能的轉(zhuǎn)化。

二、公益創(chuàng)投的國外經(jīng)驗(yàn)

相較于國內(nèi)起步的比較晚，國外公益創(chuàng)投的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更為豐富。歐美一些發(fā)達(dá)國家對于公益創(chuàng)投這樣的社會管理模式研究更深入。

國內(nèi)探索發(fā)展中的公益創(chuàng)投模式和國外公益創(chuàng)投模式還是有差別的。以項(xiàng)目制方式購買社會公共服務(wù)過程中，在項(xiàng)目評選過程中，國內(nèi)實(shí)行的公益創(chuàng)投一般是以項(xiàng)目創(chuàng)新性、公益性和可持續(xù)性作為評選依據(jù)，而國外的公益創(chuàng)投評選依據(jù)主要是以創(chuàng)意和責(zé)任為主；在資助期限上，國內(nèi)實(shí)行的是短期資助，一般是一年后再進(jìn)行投標(biāo)申報(bào)，而國外是長期資助公益項(xiàng)目，一般為三年到六年；在資助資金來源上，國內(nèi)公益項(xiàng)目創(chuàng)投的資金主要是由政府提供，而國外不僅有政府投資，還有私募基金會和個(gè)人；在項(xiàng)目成果評估中，我國公益創(chuàng)投的項(xiàng)目評估主要是以項(xiàng)目的成果報(bào)告，即是否完成原定的服務(wù)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，國外成果測量關(guān)注的是對項(xiàng)目和組織的績效評估，測量社會投資回報(bào)以及社會組織的成長；在退出機(jī)制上，國內(nèi)公益創(chuàng)投是短期創(chuàng)投，項(xiàng)目期滿一年后退出，國外公益創(chuàng)投的退出戰(zhàn)略是社會組織達(dá)成社會目標(biāo)且有自主發(fā)展能力，確定社會組織能夠獨(dú)立運(yùn)營后，投資者便終止對受助對象的支持。

三、公益創(chuàng)投的理論價(jià)值

（一）發(fā)展社會組織，實(shí)現(xiàn)社會善治

公益創(chuàng)投模式是為初創(chuàng)期和中小型的公益社會組織的項(xiàng)目提供“種子資金”，同時(shí)在項(xiàng)目執(zhí)行的過程中提供技術(shù)和管理上的支持，達(dá)到促進(jìn)公益組織能力建設(shè)和模式的創(chuàng)新，幫助社會組織成為可持續(xù)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。公益創(chuàng)投旨在為發(fā)展初期的社會組織進(jìn)行扶植培育，通過政府的資金支持發(fā)展優(yōu)質(zhì)的社會組織，壯大第三部門，最后達(dá)成政府和第三部門就公共事務(wù)進(jìn)行合作治理，形成社會善治的狀態(tài)。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它的特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。公益創(chuàng)投的形式可以彌補(bǔ)社會服務(wù)供需之間的缺口，培育新興的社會組織有利于合作治理的實(shí)現(xiàn)。

（二）整合社會資源，形成乘法效應(yīng)

公益創(chuàng)投的特點(diǎn)就是使項(xiàng)目資金使用效率最大化，追求投資的社會價(jià)值最大化，用于解決當(dāng)前的社會問題，提供與居民需求契合的公共服務(wù)。乘法效應(yīng)是指用很少的成本，換取更多的效益。通過公益創(chuàng)投的形式促使政府進(jìn)行項(xiàng)目制購買的優(yōu)勢在于能夠吸引和整合來自政府、市場、社會三大部門的資源，帶動多方投資，形成乘法效應(yīng)。

政府將管理權(quán)限下放到社會組織，社會組織具有更多的自主權(quán)，能夠自主吸引一些社會力量和企業(yè)加入到社會組織的公益項(xiàng)目中，帶動多方投資，社會、企業(yè)、公民、政府都能良性互動，使多元的社會資源得以釋放。

公益創(chuàng)投的形式讓社會組織也處于競爭的平臺上，通過鯰魚效益，迫使社會組織不斷學(xué)習(xí)，反思，提升服務(wù)的質(zhì)量和效益。

（三）簡政放權(quán)，構(gòu)建福利多元

福利多元主義主張政府的支配作用降低并且政府不再是社會福利的唯一提供者，社會福利和服務(wù)由多個(gè)部門共同承擔(dān)。多中心秩序的理論中設(shè)計(jì)了近十種政策來供給公共服務(wù)和福利，其中認(rèn)為公眾得到服務(wù)的方式不只是集中在政府方面，同時(shí)還要尋求其他方面比如企業(yè)或非營利組織的服務(wù)。公共服務(wù)的提供過程中要確保供給主體的多元化，公益創(chuàng)投的形式剛好是通過政府簡政放權(quán)、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，激發(fā)社會活力。

公益創(chuàng)投這樣推進(jìn)政府項(xiàng)目制購買的方式，使政府簡政放權(quán)，將原本束縛在政府手中的公共服務(wù)通過外包給專業(yè)的社會組織，由優(yōu)質(zhì)的社會組織進(jìn)行承接，能夠?yàn)榫用裉峁└訉I(yè)的、契合居民需求的公共服務(wù)。打破原本封閉的政府-居民的單向連接方式，轉(zhuǎn)變成政府-社會組織-居民相互關(guān)聯(lián)的三角模式。項(xiàng)目制購買社會服務(wù)的方式，由政府引導(dǎo)，社會力量興辦，很好地體現(xiàn)了政府和社會組織在公共服務(wù)上良好的分工。

四、杭州公益創(chuàng)投的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2014杭州市民政局在全市首次實(shí)行公益創(chuàng)投項(xiàng)目，杭州市民間組織管理局公開向社會征集公益服務(wù)項(xiàng)目，在征集的205個(gè)項(xiàng)目中最終108個(gè)項(xiàng)目共獲得了966.63萬元的項(xiàng)目資助，其中200萬元來自福利彩票公益金，其余資金均來源于政府。入選公益創(chuàng)投的項(xiàng)目體現(xiàn)公益性質(zhì)，包括為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)和生態(tài)環(huán)保等10大類，項(xiàng)目涵蓋了居民生活方方面面。杭州市各區(qū)縣（市）也積極開展各種形式的公益創(chuàng)投活動，杭州市區(qū)兩級2014年公益創(chuàng)投總資金達(dá)到2635.13萬，通過公益創(chuàng)投的形式促進(jìn)杭州市社會組織的發(fā)展。杭州市的社會組織越來越多參與到社會治理和公共服務(wù)中，在社會公共治理、社區(qū)公共服務(wù)供給等方面發(fā)揮了重要的作用。

作為杭州市開展的首屆公益創(chuàng)投項(xiàng)目，是由杭州市民管局和民政局主要負(fù)責(zé)。公益創(chuàng)投的活動方案、項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)、具體活動實(shí)施都是由民管局和民政局負(fù)責(zé)，在最后的項(xiàng)目篩選階段邀請了相關(guān)專家學(xué)者、部門主管等參與。杭州市公益創(chuàng)投項(xiàng)目的周期一般為1年，原則上不超過2年。

五、優(yōu)化杭州市公益創(chuàng)投建議

（一）注重項(xiàng)目后期評估，制定科學(xué)評估方法

在公益創(chuàng)投過程中社會組織會比較注重公益項(xiàng)目的前期申報(bào)、評比，對于項(xiàng)目執(zhí)行過程的關(guān)注以及結(jié)果評估比較欠缺。但若不注重后期的項(xiàng)目評估，容易忽略項(xiàng)目運(yùn)作管理中的問題，造成蟻穴潰堤，政府投資的項(xiàng)目資金就不能發(fā)揮最大的社會效益。因此政府作為公益項(xiàng)目的監(jiān)管者需要尋求科學(xué)的評估方法，通過第三方科學(xué)公正的評估，有利于社會組織的能力提升。

公益創(chuàng)投的目標(biāo)是通過政府的資金扶植培育一批優(yōu)質(zhì)的社會組織，從而推動我國社會組織在公共治理中的力量，因而第三方評估機(jī)構(gòu)在對公益創(chuàng)投項(xiàng)目的后期評估中，關(guān)注點(diǎn)不僅在社會組織是否完成原定的服務(wù)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上，還可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對社會組織自身能力的提升，社會影響力等方面的考核。

同時(shí)，公益創(chuàng)投涉及多樣化的領(lǐng)域，以杭州市為例入選的公益創(chuàng)投項(xiàng)目包括為老助殘、環(huán)?？萍?、健康教育等10大類，各個(gè)項(xiàng)目之間的服務(wù)群體、項(xiàng)目成果差異很大，最終制定的科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)也需要權(quán)衡。項(xiàng)目制購買資金的主要來源是政府和社會公眾，社會組織有義務(wù)交代資金使用說明、項(xiàng)目執(zhí)行情況，接受公眾的監(jiān)督。只有公開透明的運(yùn)行、科學(xué)公正的評估，公益創(chuàng)投項(xiàng)目才能發(fā)揮最大的社會效益，服務(wù)更多居民。

（二）NPI的參與

杭州市公益創(chuàng)投項(xiàng)目前期的項(xiàng)目評審、活動的組織都是民政局和民管局負(fù)責(zé)，不僅效率降低，而且在項(xiàng)目評審中會由于主觀意愿和各方博弈失去公正評估項(xiàng)目的能力。NPI即公益組織發(fā)展中心，是在政府主管部門和國內(nèi)外資助型機(jī)構(gòu)的支持下于上海浦東正式注冊的民間非營利組織。上海市民政局將公益創(chuàng)投委托給NPI承辦，NPI負(fù)責(zé)對項(xiàng)目評審和活動的承接，政府作為委托方進(jìn)行監(jiān)管。

杭州市可借鑒國內(nèi)其他城市做法，將公益創(chuàng)投的運(yùn)行機(jī)制由政府與公益型社會組織的二元關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、第三方組織、公益型社會組織的鐵三角關(guān)系，通過委托-代理理論將社會資源充分調(diào)動。這不僅大大減輕政府部門的管理壓力，提高管理效率，第三方組織沒有利益相關(guān)性，既保證了社會組織能力發(fā)展的支持，又兼顧到了項(xiàng)目管理運(yùn)作的規(guī)范性。使社會組織的公益項(xiàng)目社會價(jià)值的最大化，保證了公益創(chuàng)投項(xiàng)目能夠有效產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（三）提升撬動民間公益資金能力

杭州市公益創(chuàng)投的966.63萬元的項(xiàng)目資助，200萬元來自福利彩票公益金，其余資金均來源于政府，可見杭州市公益創(chuàng)投的資金來源比較單一，企業(yè)和社會力量在支持公益創(chuàng)投上比較薄弱。因此吸引民間公益資本能力也是社會組織需培養(yǎng)的能力。結(jié)合社會組織的評估，可以將社會組織撬動民間公益資金能力，把社會定向捐助數(shù)目作為評分的一項(xiàng)分?jǐn)?shù)，鼓勵(lì)公益性社會組織和項(xiàng)目開發(fā)吸引社會定向捐助。

民間公益資金的注入，能夠?qū)ι鐣M織提供資金、技術(shù)、人力、管理等資源的綜合支持，使社會組織有能力持續(xù)、穩(wěn)定的進(jìn)行公益活動的實(shí)體，從而取得某種社會效益。

（四）創(chuàng)建品牌效應(yīng)，增加項(xiàng)目合作

社會組織在提供公共服務(wù)時(shí)，一方面是社會組織有能力承接公益項(xiàng)目，但在提供公共服務(wù)時(shí)居民不能認(rèn)同，不能信任承接的社會組織，導(dǎo)致服務(wù)的無效。另一方面是一些特殊的社會公共服務(wù)需要成熟的社會組織來承接，但沒有社會組織有能力承接。因此培育優(yōu)質(zhì)的社會組織，形成品牌效應(yīng)就很有必要。比如杭州市的巾幗西麗家政集團(tuán)，有品牌效應(yīng)后居民對于它的社會認(rèn)知度會比較高，信任度也較高，這樣對于開展居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)可度就較高。

社會組織之間需要相互合作，資源共通，對于有些單個(gè)社會組織無法承接的項(xiàng)目，通過社會組織間的相互合作便能承接，并提供給居民優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（五）完善退出機(jī)制

杭州市的公益創(chuàng)投是短期創(chuàng)投，項(xiàng)目期滿一年后退出，但是這樣的退出機(jī)制不利于社會組織的扶植和發(fā)展。公益創(chuàng)投的項(xiàng)目各有差別，有些項(xiàng)目的投資期比較長，短期內(nèi)社會效益顯現(xiàn)比較薄弱。相較于國外，社會組織的退出期限較長，一般為3-6年，是以社會組織能夠具有獨(dú)立運(yùn)行的能力，具有自主發(fā)展能力為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)社會組織具有自主運(yùn)營后，政府便會終止對社會組織的支持，社會組織將獨(dú)立工作或?qū)で笙乱粋€(gè)投資者。

杭州市可以在每年度的社會組織評估結(jié)果基礎(chǔ)上，考慮一些特殊的社會組織長期的培育，將國外經(jīng)驗(yàn)和杭州市實(shí)踐結(jié)合，扶植有潛力的社會組織，壯大社會力量，實(shí)現(xiàn)社會善治。（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）

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