亓澤野

摘 要：我國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要和小康社會建設(shè)攻堅(jiān)時(shí)期，進(jìn)一步加強(qiáng)完善對行政越權(quán)的制約，有利于樹立良好的政府形象，更好的建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化廉潔高效人民滿意的服務(wù)型政府，從而為保證行政管理的正常運(yùn)行具有重要意義。為了更加有效的保障行政機(jī)關(guān)依法的行使職權(quán)并且不越權(quán)，維護(hù)行政相對人切實(shí)的合法權(quán)益，防止公民權(quán)利受到不公平待遇。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對于越權(quán)行為進(jìn)行了一系列的限制。與此同時(shí)我國政府還通過建立的其他相關(guān)的約束制度來保障行政權(quán)利的合法進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：行政越權(quán)；行政職權(quán)；行政行為；權(quán)力制約

前言

從我國現(xiàn)階段的立法和司法狀況上來看，我國目前正在處于經(jīng)濟(jì)、政治轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要階段。進(jìn)一步加強(qiáng)完善立法來限制行政越權(quán)，對于保障國家行政權(quán)力的正常行使以及樹立職能部門的良好形象和樹立政府在群眾之間的公信力、進(jìn)而保證行政管理的正常運(yùn)行具有十分重大意義。

一、行政越權(quán)的內(nèi)涵界定

行政越權(quán)亦稱為行政超越職權(quán)，其是最經(jīng)常發(fā)生的同時(shí)也十分典型的行政失范現(xiàn)象。是行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過程中超越了國家賦予的權(quán)限、超越了法律法規(guī)賦予的權(quán)限，從而實(shí)施了無權(quán)實(shí)施的具體行政行為。在我國行政越權(quán)的主體是行政主體，只有行政主體的越權(quán)的行為才能夠構(gòu)造成行政越權(quán)這一法律概念[1]。行政越權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)行使了法律、法規(guī)沒有合法的賦予它權(quán)利，對在其職權(quán)外、不屬于管轄范圍內(nèi)的人和事進(jìn)行了處理、超過了必要的法律限度，它屬于行政法規(guī)范所調(diào)整的問題。

二、行政越權(quán)的表現(xiàn)形式

行政越權(quán)是行政主體超出法定權(quán)限的行為，它是指行政主體的行政行為超越了法律法規(guī)所明文規(guī)定的權(quán)限的一種行政形態(tài)。目前對于行政越權(quán)的認(rèn)識還有很多缺陷，包括把行政越權(quán)的主體僅僅限定在行政機(jī)關(guān)，無論任何組織或者人員，只要是行使行政權(quán)力超越了授權(quán)范圍的界限，都屬于行政越權(quán)。[4]越權(quán)是對權(quán)力和界限的超越，是未按法律的范圍實(shí)施行政行為，是對管轄權(quán)和實(shí)體權(quán)力的超越，將其歸屬于程序違法是最符合最到位的。

在我國的行政管理中，行政越權(quán)的表現(xiàn)形式比較復(fù)雜。從不同的角度上分具有不同的分類，根據(jù)我國的法律法規(guī)規(guī)定可以分為以下種類越權(quán)形式：（1）事務(wù)越權(quán)（2）層級越權(quán)（3）地域越權(quán)（4）內(nèi)容越權(quán)。

三、行政越權(quán)的產(chǎn)生原因及危害

（一）對于行政越權(quán)的原因。我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)看法：第一，行政職權(quán)不斷的日益的擴(kuò)張，行政法律法規(guī)不完善，是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因。行政是國家的一種職能，社會不斷的發(fā)展，致使行政權(quán)在國家和社會生活中的作用也越來越突出，行政權(quán)力越來越廣泛，深入的干預(yù)了神會生活已經(jīng)成為了社會發(fā)展的必然趨勢，它涉及到社會的方方面面，趨向于立法、行政和司法一體化。行政機(jī)關(guān)可以以國家法律授權(quán)頒布大量的行政法規(guī)和規(guī)章，并且在行政執(zhí)法中具有相當(dāng)大的自由裁量的空間，不斷膨脹的行政權(quán)力也就成為了毋庸置疑的事實(shí)了。從其他角度來講，法律、法規(guī)的不完善，如對相關(guān)的部門權(quán)力規(guī)定得具體且廣泛，責(zé)任卻抽象的放在那里表現(xiàn)為權(quán)和責(zé)的不對稱。在立法上只有行政違法行為的規(guī)定，而沒有相應(yīng)對的行政責(zé)任規(guī)定和沒有具體化的責(zé)任形式予以落實(shí)[7]，對日益擴(kuò)張的行政權(quán)力不能充分的限制，給行政越權(quán)創(chuàng)造了機(jī)會，制造了空間。同時(shí)還享有半司法化或者準(zhǔn)司法權(quán)，這種集約式集權(quán)狀況，產(chǎn)生超越行政職權(quán)的問題不可避免。

第二，行政法律監(jiān)督機(jī)制不力，行政機(jī)關(guān)沒有承擔(dān)超越了職權(quán)的法律責(zé)任機(jī)制。一直以來，行政法制監(jiān)督是我國法制建設(shè)中薄弱的一環(huán)。雖然我國行政法制監(jiān)督的主體有司法機(jī)關(guān)和專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)以及國家的權(quán)力機(jī)關(guān)以及其他國家行政部門的個(gè)人和組織，能夠從多重的角度予以監(jiān)督檢驗(yàn)，但是許多監(jiān)督應(yīng)有的作用未能有效即使的發(fā)揮，有的名副其實(shí)，監(jiān)督效果不盡人意，機(jī)制不完善，監(jiān)控就往往不力，或者有監(jiān)無控，或者對行政的監(jiān)督存在著漏洞，監(jiān)督實(shí)際效果有限。同時(shí)，公民和法人以及其他組織的法律意識淡薄，明知道行政機(jī)關(guān)越權(quán)也不敢或者不想用行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，這也是司法監(jiān)督不能有效發(fā)揮作用的原因。第三，從經(jīng)濟(jì)利益的觀點(diǎn)來看，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動導(dǎo)致行政超越職權(quán)，行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)一直以來都是由財(cái)政部門劃撥，畢竟數(shù)量有限，這就致使行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)額不夠，行政性事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入管理體制不夠嚴(yán)格，而且恰恰這些項(xiàng)開支能夠解決行政機(jī)關(guān)在此方面經(jīng)費(fèi)緊張的問題。使罰款收繳和罰款的決定都由行政執(zhí)法部門實(shí)施，無形中這些額外的收入給行政單位和個(gè)人帶來了比較可觀的經(jīng)濟(jì)利益。

（二）行政越權(quán)的危害

我認(rèn)為行政越權(quán)有如下危害：第一，行政機(jī)構(gòu)的官僚化、衙門化進(jìn)而升級到社會官僚化，超越權(quán)限的行使權(quán)力造成社會效率的損失。政府機(jī)構(gòu)的官僚化造成了以其自身的利益為根本利益和目的，這樣的行政官僚化，影響社會效率的損失。行政機(jī)構(gòu)的官僚化也是行政機(jī)關(guān)的一種行政理念，他們把自己的權(quán)力凌駕于人民百姓的上方，將自己看作為是一種領(lǐng)導(dǎo)者，權(quán)威者的姿態(tài)角度，以自己的利益為重，忽視或者忽略百姓的所需求的利益，不把為人民辦事作為自己應(yīng)有的職責(zé)。行使本不屬于自己行政部門的行政權(quán)力。在內(nèi)部，行政越權(quán)它侵犯其他行政主體的權(quán)力；在外部，行政越權(quán)它會侵犯行政相對人的權(quán)益和自由，造成對人民權(quán)力的威脅和社會公共利益的危害。第二，執(zhí)政基礎(chǔ)容易動搖，在社會市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段，行政權(quán)力占統(tǒng)治地位的行政管理體制遇到了巨大的挑戰(zhàn)，集權(quán)式的行政管理，面臨著巨大的危機(jī)，行政越權(quán)導(dǎo)致行政權(quán)力不能得到正常有效的發(fā)揮作用，造成行政機(jī)構(gòu)的管理體制混亂，地方思想主義重，使行政管轄權(quán)和自由裁量權(quán)等都不能正常運(yùn)行，同時(shí)也會對國家權(quán)力的體制造成不好的影響，消弱中央權(quán)威，動搖當(dāng)?shù)膱?zhí)政基礎(chǔ)。

四、行政越權(quán)的解決對策

首先，立法建設(shè)層面。加強(qiáng)行政法制建設(shè)，依法治權(quán)。行政法治、依法行政、依法治國是現(xiàn)代化法治國家行使行政權(quán)力是普遍奉行的基本準(zhǔn)則，體現(xiàn)了社會的發(fā)展的進(jìn)步，社會文明法治的進(jìn)步。加強(qiáng)對于行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)制。賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)有利于提高行政效率，加快辦事速度彌補(bǔ)立法上的不足。完善公共行政組織法，推進(jìn)行政程序的法制化。在推進(jìn)行政程序的法制化道路上首先要注意的就是要糾正立法思想上的偏差，同時(shí)要及時(shí)的在我國現(xiàn)有的有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行完善和修改，確保行政程序法制化進(jìn)程能夠有法律保障。

其次，機(jī)構(gòu)建設(shè)層面。在推進(jìn)行政程序的法制化道路上首先要注意的就是要糾正立法思想上的偏差，同時(shí)要及時(shí)的在我國現(xiàn)有的有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行完善和修改，確保行政程序法制化進(jìn)程能夠有法律保障。推行大部制改革，精簡機(jī)構(gòu)，建立職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化人民滿意的服務(wù)性政府。營造良好的行政政府機(jī)構(gòu)，才能夠合理的做到行政優(yōu)化，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，改善素質(zhì)，提高效率，從嚴(yán)治政。

最后，監(jiān)督體系建設(shè)。理順黨政關(guān)系，真正的做到把黨政分開，要避免行政行為的質(zhì)變。提高行政人員的綜合素質(zhì)，從根本上糾正目前存在的不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的現(xiàn)象，以提高行政監(jiān)督質(zhì)量。盡快制定一些監(jiān)督行政行為的實(shí)施的細(xì)則，克服當(dāng)前行政監(jiān)督工作過于原則的現(xiàn)象。權(quán)力逆向的監(jiān)督、缺乏剛性的監(jiān)督、監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性的監(jiān)督，都難以取得監(jiān)督實(shí)效。（作者單位：黑龍江大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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