譚紅梅

摘 要：本文在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》正式執(zhí)行接近2年以來，回顧其目標(biāo)的基礎(chǔ)上，基于內(nèi)部控制五要素的視角，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚存在的問題，并提出相關(guān)的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；應(yīng)對(duì)策略

2012年11月，財(cái)政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《規(guī)范》），并規(guī)定該《規(guī)范》自2014年1月1日起，在全國(guó)行政事業(yè)單位統(tǒng)一執(zhí)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，形成不敢腐懲戒機(jī)制，不能腐防范機(jī)制，不易腐保障機(jī)制。”內(nèi)部控制的基本原則就是形成相互監(jiān)督，相互制衡的權(quán)力約束機(jī)制。因此，行政事業(yè)單位積極實(shí)施《規(guī)范》，對(duì)推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府和現(xiàn)代國(guó)家依法治國(guó)的思想有著重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)定位

（1）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。該目標(biāo)是內(nèi)控的最基本目標(biāo)，也是其余目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)性，對(duì)其社會(huì)形象會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，對(duì)其提高執(zhí)政能力和社會(huì)公信力具有重要的意義。

（2）資產(chǎn)安全和使用有效。該目標(biāo)體現(xiàn)的是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要保證資產(chǎn)的安全及其有效使用。在資產(chǎn)的日常管理中，不僅要保證資產(chǎn)的安全，預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)流失，還要注重資產(chǎn)的使用效率。

（3）財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)可靠性。行政事業(yè)單位編制的會(huì)計(jì)報(bào)告作為管理上的一種必需品，同時(shí)也是一種評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行方式，可督促行政事業(yè)單位履行其職責(zé)，積極完成工作任務(wù)。

（4）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。該目標(biāo)是行政事業(yè)單位保持持續(xù)公平分配資源的有效保障，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。由于行政事業(yè)單位掌控著國(guó)家的公共資源，因此在分配資金資源過程中要廉潔奉公，采取公開、公平和公正原則，通過程序化的業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化和合理配置。

（5）提高公共服務(wù)的效率和效果。該目標(biāo)是指行政事業(yè)單位主要通過公共服務(wù)的效率和效果來衡量其工作的績(jī)效。行政事業(yè)單位作為公共部門，屬于非盈利組織，其目標(biāo)和職能就是向社會(huì)公眾提供服務(wù)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主，而不是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效益的最大化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題剖析

（一）內(nèi)部環(huán)境問題剖析

（1）對(duì)內(nèi)部控制的理解不夠深入。行政事業(yè)單位沒有深入了解內(nèi)控的精髓，認(rèn)為設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度就是建立規(guī)章制度，或僅僅將內(nèi)部控制作為財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)工作，因而內(nèi)部控制的實(shí)行大打折扣，而沒有意識(shí)到內(nèi)部控制其實(shí)是一種需要各個(gè)部門積極參與的、動(dòng)態(tài)的、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督機(jī)制。

（2）組織架構(gòu)安排不合理，權(quán)責(zé)不清。行政事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)沒有按照其職能目標(biāo)及其本身的特征合理設(shè)置，出現(xiàn)官僚化、行政化的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)效率低下、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重且權(quán)責(zé)不清晰。

（3）人力資源政策不健全。由于行政事業(yè)單位業(yè)績(jī)難以量化考核，激勵(lì)約束機(jī)制普遍不強(qiáng)。《規(guī)范》執(zhí)行以后也很少有行政事業(yè)單位建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系問題剖析

（1）風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)。行政事業(yè)單位普遍認(rèn)為其從事的不是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，忽視其在提供公共服務(wù)過程中所面臨的其他風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)普遍比較薄弱的問題。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失。行政事業(yè)單位由于其單位性質(zhì)特殊，普遍存在風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠，不能提前識(shí)別影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為的全流程未能進(jìn)行深入細(xì)致的梳理，對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)的把握不夠準(zhǔn)確，從而無法有效防范來自單位內(nèi)外部的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）控制活動(dòng)問題剖析

（1）授權(quán)審批制度不夠科學(xué)。不少行政事業(yè)單位依然存授權(quán)審批“一支筆”和“一言堂”現(xiàn)象，造成大權(quán)獨(dú)攬現(xiàn)象，特別是重大事項(xiàng)和大額資金支付的審批，因缺乏相互制衡容易產(chǎn)生腐敗。

（2）預(yù)算控制執(zhí)行力度不足。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制一般是根據(jù)各業(yè)務(wù)部門上年的收支決算，結(jié)合當(dāng)年的具體情況進(jìn)行增量預(yù)算。預(yù)算編制沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出也達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。

（四）信息溝通問題剖析

（1）信息不夠公開透明。雖然中央單位“曬賬單”行為已向信息公開透明的路上邁出了一大步，但標(biāo)準(zhǔn)不一的賬單，反而讓人看不懂?dāng)?shù)字背后的深意，看似公開透明的信息實(shí)際并不公開透明，多數(shù)公開的賬單也流于形式。

（2）信息溝通的渠道不暢通。各部門之間的橫向信息溝通渠道也不通暢，難以做到個(gè)部門之間信息共享、相互監(jiān)督、相互制衡。

（3）信息反饋機(jī)制不完善。行政事業(yè)單位的信息反饋機(jī)制并不完善，在面對(duì)信息公開與社會(huì)公眾預(yù)期存在偏差的質(zhì)疑聲中，許多行政事業(yè)單位并沒有給予積極回應(yīng)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督問題剖析

內(nèi)部監(jiān)督問題主要體現(xiàn)在：內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，督力度不足。雖然《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，但實(shí)際上內(nèi)部審計(jì)部門往往處于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的狀態(tài)，即內(nèi)部審計(jì)部門源于行政命令，又受控于行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還要履行內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)，這種狀態(tài)使得內(nèi)部審計(jì)部門在行政事業(yè)單位內(nèi)部獨(dú)立性不足，其監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果也缺乏一定的權(quán)威性。

三、應(yīng)對(duì)策略

（一）建立良好內(nèi)部環(huán)境。增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)，首要的就是要增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)，可以參與一些內(nèi)部控制的交流培訓(xùn)會(huì)等，使其認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，并把這項(xiàng)工作納入其考核機(jī)制中，以便使其在日后的工作中以身作則，并帶領(lǐng)全體員工更好的執(zhí)行內(nèi)部控制制度；合理設(shè)置組織架構(gòu)，合理分配權(quán)力與責(zé)任，行政事業(yè)單位建立的組織架構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種類型，并且確保三者之間的權(quán)責(zé)分配合理，能夠保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及普通工作人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，走出行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)管理無風(fēng)險(xiǎn)安全區(qū)，并適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，通過目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，提醒行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及時(shí)完善內(nèi)部控制。

（三）落實(shí)內(nèi)部控制活動(dòng)。完善內(nèi)部授權(quán)審批程序，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以書面的形式明確崗位的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，防止相關(guān)人員未經(jīng)授權(quán)或越權(quán)違規(guī)審批業(yè)務(wù)；強(qiáng)化預(yù)算控制力度，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分重視預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算控制力度，發(fā)揮年度預(yù)算結(jié)算報(bào)告監(jiān)督作用。

（四）健全信息溝通機(jī)制。完善信息反饋機(jī)制，面對(duì)社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位的投訴和質(zhì)疑，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，在面對(duì)質(zhì)疑和突發(fā)事件的時(shí)候能夠及時(shí)有效地作出解釋，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位的信任感。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性的問題；借助外部監(jiān)管力量，提高監(jiān)督力度，除了充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督作用外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)重視外部監(jiān)管的監(jiān)督力量，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，才能切實(shí)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機(jī)制真正發(fā)揮作用。如財(cái)政部、審計(jì)部和紀(jì)檢監(jiān)察部。

四、結(jié)語

雖然自《規(guī)范》執(zhí)行之后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚存在的一些問題，但隨著《規(guī)范》的深入落實(shí)，以及相關(guān)學(xué)者提出要求財(cái)政部等盡快頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范配套指引》，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的力度將會(huì)不斷深入。從而促進(jìn)行政事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展，更好履行社會(huì)公仆的職責(zé)。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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