李彤

摘 要：在此京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的潮流下，地方政府也開始嘗試合作，試圖在協(xié)同發(fā)展的過程中取得更大的經(jīng)濟(jì)、民生收益。本文通過分析京津冀府際合作中簽署各項(xiàng)行政協(xié)議的現(xiàn)狀，評析其過程中的不足之處，提出若干對于京津冀協(xié)同立法的意見和建議，為今后區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的立法規(guī)范提供示范。

關(guān)鍵詞：京津冀；行政協(xié)議；協(xié)同立法

1.當(dāng)下京津冀府際合作中的行政協(xié)議

2014年，習(xí)近平總書記在對三地進(jìn)行密集調(diào)研后，把推動京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大戰(zhàn)略思想，京津冀正式進(jìn)入快速發(fā)展階段；在此期間，三方在府際合作中推出了一系列行政協(xié)議，嘗試以契約的模式達(dá)到協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，取得了一定的成果，并且為今后規(guī)范立法做了充足的鋪墊。

行政協(xié)議指兩個或兩個以上的行政機(jī)關(guān)，為了提高行使國家權(quán)力的效率，也為了實(shí)現(xiàn)行政管理的效果，互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的雙方行為[1]；行政協(xié)議通常表現(xiàn)為“實(shí)施意見”、“倡議書”、“方案”、“議定書”、“紀(jì)要”、“意見”等[2]。

近些年，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，三地政府為了加強(qiáng)合作，接連提出行政協(xié)議，例如：2015年，北京市、天津市科學(xué)技術(shù)委員會及河北省科學(xué)技術(shù)廳正式簽署《京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎(chǔ)研究合作框架協(xié)議》；同年10月28日，北京通州、天津武清和河北廊坊三地簽訂了《“通武廊”區(qū)域人才合作框架協(xié)議》及三個子協(xié)議等。

2.京津冀府際合作中行政協(xié)議的不足

由上文可知，在京津冀一體化過程中，各地方政府積極出臺各項(xiàng)行政協(xié)議以促進(jìn)合作，但是明顯未形成以法律形式確立的法規(guī)，其缺陷之處表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）行政協(xié)議的法律效力不確定。在我國，行政協(xié)議可被民眾和政府接受，但是從未被《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》確認(rèn)其合法地位，這樣就會造成行政協(xié)議的法律效力不確定：在京津冀三地簽署的各項(xiàng)協(xié)議中，多數(shù)合作模糊，僅提出了大致的合作方向，并未具體如何劃分權(quán)限、協(xié)議何時生效、如何進(jìn)行職能的協(xié)調(diào)、如何展開合作等，這就造成了協(xié)議中的政府很難明確自身責(zé)任，更難以采取明確的行動以達(dá)成目標(biāo)。

（2）未設(shè)置違約責(zé)任追究條款。行政協(xié)議是一種公法契約，是在多方政府博弈過程中產(chǎn)生的對等性的行政契約，但是行政協(xié)議的履行過程中缺乏違約責(zé)任追究的必要條款——行政協(xié)議的約束力，僅限于相關(guān)成員基于共同發(fā)展的目標(biāo)以及維持公信力的目的而自我約束，易變成形式主義或一紙空文。例如，2013年5月北京與河北聯(lián)合簽署了《北京市河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，雙方同意要建設(shè)“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制”，并且成立“大氣污染防控合作機(jī)構(gòu)”來加強(qiáng)合作，但是收效甚微，以北京市為例，2014年2月，出現(xiàn)了重度霧霾天氣的各項(xiàng)新紀(jì)錄：重度霧霾天氣持續(xù)時間最長；歷史上最長的連續(xù)出霧日等[4]。由此可見，以上行政協(xié)議并未起到明顯的制約作用。

（3）縱向合作成效明顯，橫向合作明顯不足。在我國的行政體制中，中央與地方政府的關(guān)系表現(xiàn)為：中央政府處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過行政手段實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置，進(jìn)而形成了自上而下的管理模式；在地方政府的關(guān)系中，由上級政府領(lǐng)導(dǎo)基層政府機(jī)關(guān)展開行政工作，同樣表現(xiàn)為“縱向合作”[3]。在京津冀府際合作的進(jìn)程中，中央政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的支配力：“習(xí)近平重大戰(zhàn)略思想”將京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為重大戰(zhàn)略之一，且京津冀頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)出臺，三地政府的聯(lián)系與協(xié)作明顯加強(qiáng)，接連簽署各項(xiàng)協(xié)議，把協(xié)同發(fā)展置于工作的重點(diǎn)之一。由此可見，中央與地方的縱向合作表現(xiàn)出高效、高質(zhì)、高水平的特點(diǎn)。

相較于縱向合作，政府之間的橫向合作明顯不足，地方政府之間的關(guān)系表現(xiàn)為競爭與合作并存，因此難以協(xié)調(diào)府際間的利益隔閡；另外，地方之間由于長期的地位不平等，造成合作中的摩擦；雖然頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)明確了北京、天津和河北的定位，但是把定位落實(shí)到實(shí)踐，需要較長的磨合期。

綜上所述，由于行政協(xié)議缺乏法律效力、實(shí)踐效率并面臨諸多阻力，因此通過更高層次的合作，即府際協(xié)同立法，可提高府際合作的質(zhì)量及效率。目前，我國尚未對協(xié)同立法進(jìn)行定義，協(xié)同立法的出發(fā)點(diǎn)是兩個或兩個以上的行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)，在法定權(quán)限內(nèi)，按照法定程序制定共同遵守、具有法律效力的行政法規(guī)及行政規(guī)章。協(xié)同立法與行政協(xié)議的不同之處在于：①對象不同：協(xié)同立法適用于行政相對人，而行政協(xié)議適用于兩個行政主體之間；②相較于行政協(xié)議，協(xié)同立法具有更強(qiáng)的法律效力。

3.京津冀府際合作的協(xié)同立法建議

（1）從憲法和法律層面上制定京津冀府際合作法。我國《憲法》、《立法法》及《地方組織法》并沒有明確政府間可以聯(lián)合制定行政法規(guī)或者其他方式來規(guī)范地域間的合作，因此，需要從憲法及法律的層面來約束府際合作，暫稱為“府際合作法”?！案H合作法”應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一制定，該法律涉及到府際合作的實(shí)體內(nèi)容及合作的具體程序，并且對全國的行政機(jī)關(guān)皆有約束力。例如，2015年，全國人大常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》的修訂法案，第五章中提到“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，為政府間開展府際合作提供了依據(jù)，這也是我國府際合作走向合法化的一個初步嘗試。

（2）應(yīng)當(dāng)正確看待府際間的合理競爭關(guān)系。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，地區(qū)之間的各種生產(chǎn)要素流動速度加快，地方政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，起到積極促進(jìn)的作用——府際合作是理性選擇的結(jié)果。但是，在強(qiáng)調(diào)合作的同時，也必須正確的看待地區(qū)之間的合理競爭關(guān)系：以往在地方的獨(dú)立利益問題上避而不談，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場主體之間競爭激烈，而政府頒布的政策、法規(guī)等都會對市場產(chǎn)生很大的影響，如果在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，地方政府一味的強(qiáng)調(diào)協(xié)作，那么會影響市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。因此，在京津冀府際合作的立法過程中，必須尊重三地的合理利益，例如：北京在疏解非首都功能時，將部分現(xiàn)代制造業(yè)遷至河北，可以緩解北京的人口、就業(yè)、環(huán)境壓力，同時也可以為河北的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了先進(jìn)技術(shù)和充足的資金。但是，企業(yè)的轉(zhuǎn)移并不等同于污染源的轉(zhuǎn)移，勞動密集型市場的轉(zhuǎn)移也不是簡單的以消耗另一個城市的承載力來解決本地的承載力不足的問題，[4]所以，必須兼顧河北、北京的利益，建立合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，尊重兩地的合理競爭，而不能使河北獨(dú)立承擔(dān)高污染、高耗能企業(yè)帶來的不利影響——這樣不符合共同發(fā)展的目標(biāo)。

（3）設(shè)置解決糾紛的法案和機(jī)構(gòu)。我國尚沒有明確的府際間合作的相關(guān)法律，也同樣缺乏處理行政機(jī)關(guān)之間糾紛的法案，目前的處理方式多為兩種：相關(guān)地方政府協(xié)商解決，或由其共同的上級政府協(xié)調(diào)解決；然而，如何解決在府際合作中可能出現(xiàn)的各種糾紛，法律中仍是空白；從整體看，我國缺乏系統(tǒng)、具體的解決行政機(jī)關(guān)之間糾紛的法案，沒有處理行政主體間糾紛的機(jī)構(gòu)，且沒有完善的處理糾紛的程序[5]。因此，應(yīng)當(dāng)由中央政府成立專門的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)，一方面可以監(jiān)督府際間合作的合法性，另一方面可以處理地方政府在合作中出現(xiàn)的紛爭。

4.結(jié)語

京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化正在如火如荼的開展，這既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是我國作為社會主義國家，為實(shí)現(xiàn)共同富裕而做出的科學(xué)決策。三地政府開展廣泛而深入的合作，簽署了一系列行政協(xié)議，有助于實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目的；但是，我們也不能忽略京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，缺乏府際合作法案將帶來的不足之處，應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)，頒布合理、合法的相關(guān)法規(guī)，并建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以不斷推進(jìn)京津冀府際合作的制度化和規(guī)范化[6]，并真正為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣本作用。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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