鄧學(xué)明

摘 要：加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下對監(jiān)獄民警隊(duì)伍的管理監(jiān)督方式，著力解決監(jiān)獄民警隊(duì)伍監(jiān)督缺位、權(quán)力濫用、違法犯罪苗頭等突出問題，牢固樹立忠誠奉獻(xiàn)、懲教育人的理念，堅(jiān)持公正廉潔、執(zhí)法為民的宗旨，進(jìn)一步提升監(jiān)獄民警隊(duì)伍的管理效能，打造一支清正、廉潔高效的監(jiān)獄民警隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄各項(xiàng)工作任務(wù)又快又好發(fā)展，提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

關(guān)鍵詞：監(jiān)獄民警隊(duì)伍；管理監(jiān)督；機(jī)制

新形勢下，加強(qiáng)監(jiān)獄民警隊(duì)伍日常監(jiān)督管理，打牢隊(duì)伍發(fā)展根基，不斷改進(jìn)管理監(jiān)督方式，適應(yīng)不斷變化的復(fù)雜局面，顯得尤為重要。黨的十八大四屆全會報(bào)告就加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍強(qiáng)調(diào)指出，“全面推進(jìn)依法治國，必須大力提高法治工作隊(duì)伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊(duì)伍，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強(qiáng)有力的組織和人才保障。”這一重要論述為監(jiān)獄民警隊(duì)伍管理監(jiān)督工作指明了方向。筆者結(jié)合監(jiān)獄工作實(shí)際，就監(jiān)獄民警隊(duì)伍管理機(jī)制進(jìn)行了一些探索與思考。

一、當(dāng)前監(jiān)獄民警隊(duì)伍管理監(jiān)督存在的問題

（一）民警工作環(huán)境發(fā)生變化，八小時(shí)外監(jiān)督缺位。隨著我國法治體系不斷完善，監(jiān)獄布局調(diào)整和監(jiān)獄體制改革完成，監(jiān)獄的發(fā)展空間發(fā)生了顯著變化，在對外上，與社會聯(lián)系得更緊密，接觸面更廣泛，社會觀念、生活方式影響更直接，民警接觸的人群和事物更復(fù)雜，監(jiān)獄只能在上班期間起到管理監(jiān)督作用，八小時(shí)外的動向難以把握，管理監(jiān)督更無從下手。

（二）警察價(jià)值取向呈多元化，管理方式滯后。隨著改革開放全面推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，有的守不住清貧，自認(rèn)為工作付出與工資收入不成正比，在思想上出現(xiàn)了困惑。由于近年來民警年齡結(jié)構(gòu)呈年輕化趨勢、文化水平大幅度提升，人生觀價(jià)值觀呈多樣化趨勢；個(gè)別警察放松了思想上的錘煉，放松對自己的要求，監(jiān)獄傳統(tǒng)的教育方式已經(jīng)拙荊見肘，嚴(yán)格的管理方式給監(jiān)獄民警帶來厭惡感，導(dǎo)致部分民警不作為、亂作為。

（三）民警法制意識不強(qiáng)，違法犯罪傾向突出。有的警察甚至為了蠅頭小利喪失職業(yè)道德，如前幾年有的警察幫助罪犯保管現(xiàn)金，為罪犯購買手機(jī)、傳遞違禁物品從中牟利一些民警平時(shí)不關(guān)注監(jiān)獄工作發(fā)展，對內(nèi)部有些方針、政策不是完全理解，如還有相當(dāng)一部分警察對監(jiān)獄的法律法規(guī)、制度規(guī)定不了解，在執(zhí)法過程中存在徇私舞弊、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，導(dǎo)致違法犯罪，最終被清除警察隊(duì)伍。

二、監(jiān)獄民警隊(duì)伍存在的管理監(jiān)督問題原因分析

縱觀監(jiān)獄的隊(duì)伍管理監(jiān)督現(xiàn)狀，不難分析出，現(xiàn)行法律關(guān)于刑罰執(zhí)行的規(guī)定相對較分散，法律條文簡單，存在監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致、監(jiān)督主體多元化等特征，監(jiān)獄刑事執(zhí)行工作法律法規(guī)不健全。

（一）外部監(jiān)督規(guī)定不系統(tǒng)、不規(guī)范?！侗O(jiān)獄法》只對監(jiān)獄、法院和檢察院的職能和程序做了明確，強(qiáng)調(diào)了各自主體內(nèi)部的監(jiān)督，各主體外部無綜合系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。這社會監(jiān)督形同虛設(shè)，也只有事后被動地進(jìn)行結(jié)果監(jiān)督。盡管監(jiān)獄、檢察院、法院邀請人大代表、政協(xié)委員參與罪犯減刑參與開庭旁聽，但時(shí)間、人員、環(huán)節(jié)是有限的，尚達(dá)不到全程監(jiān)督目的。

（二）監(jiān)區(qū)執(zhí)法權(quán)過于集中。目前，監(jiān)區(qū)的管理權(quán)和刑罰執(zhí)行權(quán)在一系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，只是形式上分工罷了，盡管監(jiān)區(qū)日?？己伺c承辦刑罰業(yè)務(wù)不同的民警承擔(dān)，也有相應(yīng)的程序標(biāo)準(zhǔn)，但畢竟是監(jiān)區(qū)長領(lǐng)導(dǎo)下完成的，這種權(quán)力流程的設(shè)計(jì)，很容易形成“一言堂”，滋生民警的犯罪動機(jī)，存在職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)。

（三）監(jiān)獄的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還未健全，監(jiān)督乏力。孟德斯雞說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”，可見，只有以一種權(quán)力制約另一種權(quán)力，才能對權(quán)力實(shí)施有效的監(jiān)督，權(quán)力也就不會越過邊界。在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，當(dāng)兩者起沖突時(shí)，監(jiān)督往往被權(quán)力形式化或同化，甚至忽視。盡管法律明確了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對監(jiān)獄執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)獄兩家也出臺了聯(lián)系制度明確了監(jiān)督內(nèi)容和形式，此項(xiàng)制度仍然還不夠規(guī)范和明確，檢察機(jī)關(guān)也因人力、制度原因?qū)ΡO(jiān)獄無力實(shí)行有效全程監(jiān)督，更多是事后監(jiān)督；外界因時(shí)空、監(jiān)獄管理特殊性等原因更無法對監(jiān)獄展開全程監(jiān)督；而監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部對各個(gè)單位的“一把手”也是事后監(jiān)督。

三、完善監(jiān)獄民警隊(duì)伍管理監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

（一）建立教育預(yù)警機(jī)制

隨著我國改革開放深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會水平不斷提高，綜合國力不斷增強(qiáng)，法制建設(shè)不斷完善，監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障越來越到位，為切實(shí)肩負(fù)起維護(hù)監(jiān)管安全穩(wěn)定責(zé)任，為切實(shí)履行教育改造罪犯的法定職能，創(chuàng)造了良好的法治和外部環(huán)境。但社會不穩(wěn)定和誘惑的因素依然還存在，生于憂患，死于安樂，對民警強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識教育大有裨益。建立教育預(yù)警制度，創(chuàng)新教育預(yù)警形式。一是以案釋紀(jì)，以案析法，筑牢廉潔守法的思想防線，參觀反腐警示教育基地，組織民警到地方法院旁聽庭審，開展廉政格言警句書畫比賽，舉辦警示教育報(bào)告會等廉政教育活動，增強(qiáng)紅線意識；二是樹典型、學(xué)典型，筑牢遵守公德的道德防線，表彰“五好家庭”先進(jìn)典型，學(xué)習(xí)全國道德模范，增強(qiáng)恪守道德的自覺性和主動性；三是以“案”吸訓(xùn)，增強(qiáng)維護(hù)監(jiān)獄安全底線意識，組織民警座談監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生危害監(jiān)獄安全典型案例，觀看大案要案警示錄，增強(qiáng)民警憂患意識、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識、底線意識。

（二）完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，就是完善業(yè)務(wù)監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督相互滲透、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相互結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。一是完善 “一崗雙責(zé)”的執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任制，各級領(lǐng)導(dǎo)要按主管或分管的工作主動履行監(jiān)督職責(zé)，對本單位（部門）民警在執(zhí)法活動中存在的違法違紀(jì)問題要及時(shí)進(jìn)行處理和督促整改。二是建立執(zhí)法督察制度。執(zhí)法督察制度，強(qiáng)調(diào)對執(zhí)法過程的監(jiān)督，其督察的范圍是監(jiān)獄的全部執(zhí)法活動，重點(diǎn)是對監(jiān)獄警察執(zhí)法行為和執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，把業(yè)務(wù)運(yùn)行中的偏差和違紀(jì)苗頭，及時(shí)消滅在萌芽狀態(tài)中，防止民警違法違紀(jì)行為發(fā)生，做到監(jiān)督“關(guān)口前移”。三是要完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度，進(jìn)一步規(guī)范人權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)等權(quán)利，對執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都要有相應(yīng)的監(jiān)督制約措施和手段，對重要執(zhí)法活動和腐敗易發(fā)、多發(fā)的部位及環(huán)節(jié)要實(shí)行部門與部門、民警與民察之間相互“交叉作業(yè)”，建立執(zhí)法審核、復(fù)議制度，對風(fēng)險(xiǎn)高的崗位實(shí)行定期輪崗制度。四是完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)外部監(jiān)督制度，目前，外部監(jiān)督日益呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，且要求和標(biāo)準(zhǔn)不一致，社會和新聞媒體已將監(jiān)獄的執(zhí)法活動納入其重點(diǎn)關(guān)注范圍，為確保執(zhí)法監(jiān)督法律化、制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，必須明確監(jiān)督主體、主體資格、主體權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督程序、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督反饋、監(jiān)督責(zé)任等內(nèi)容，因此，制定一部《監(jiān)獄執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督條例》是很有必要的。

（三）完善執(zhí)法約束機(jī)制

一是要盡快修改現(xiàn)行《監(jiān)獄法》，吸收司法部和地方監(jiān)獄管理部門出臺的內(nèi)部管理規(guī)定，對《監(jiān)獄法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改和補(bǔ)充，增強(qiáng)其操作性和指導(dǎo)性，如應(yīng)增設(shè)相應(yīng)條款，明確規(guī)范民警執(zhí)法行為；二是要完善監(jiān)獄執(zhí)法活動和監(jiān)獄民警執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)和程序，結(jié)合執(zhí)法崗位和流程，把執(zhí)法工作的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與職責(zé)一一對應(yīng)，層層進(jìn)行梳理分解，做到標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定明確、具體、操作強(qiáng)，既相互制約，又有利于監(jiān)督。如對罪犯的行政獎(jiǎng)懲、罪犯計(jì)分考核、崗位工種安排、分級處遇、職能犯的選用等關(guān)注度較高的執(zhí)法行為，要分別制定相應(yīng)的規(guī)定，明確其條件程序及相應(yīng)的責(zé)任。三是建立辦案責(zé)任終身追究制，對罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等敏感執(zhí)法行為，要明確承辦人、審核人、批準(zhǔn)人的責(zé)任，每個(gè)環(huán)節(jié)要留有“痕跡”，其“痕跡”永久保存，便于責(zé)任倒查。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評估機(jī)制

利用獄政管理、刑罰執(zhí)行、組織人事、生產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、生產(chǎn)管理等為內(nèi)容進(jìn)行各類職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)研究，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，對《權(quán)力運(yùn)行流程圖》是全面準(zhǔn)確分析，制作《監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分布圖》，在此基礎(chǔ)上研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評估系統(tǒng)，包括崗位風(fēng)險(xiǎn)排查、控制、預(yù)警、處置預(yù)案、責(zé)任追究等內(nèi)容，建立權(quán)力運(yùn)行動態(tài)監(jiān)測分析機(jī)制，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)顏色警示制度，正常范圍內(nèi)的亮“綠色”，超過正常標(biāo)準(zhǔn)的亮“黃色”，由政工部門進(jìn)行組織處理，達(dá)到高風(fēng)險(xiǎn)限值的亮“紅色”，由紀(jì)檢部門調(diào)查后按有關(guān)規(guī)定和程序處理。

按照監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行流程，全方位梳理執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)存在的用權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，按照民警不同崗位、層級，特別關(guān)注腐敗多發(fā)、易發(fā)和重要執(zhí)法敏感部門、崗位的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，分類評估其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度，分清共性和個(gè)性職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)類別，按照不同類別和對象進(jìn)行科學(xué)評估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度高低，分類制定嚴(yán)密的防范方案，強(qiáng)化內(nèi)部控制，督促民警用權(quán)慎之又慎。

（五）健全執(zhí)法問責(zé)機(jī)制

建立監(jiān)獄民警的執(zhí)法責(zé)任制，督促監(jiān)獄民警嚴(yán)格依法辦事，增強(qiáng)公正執(zhí)法的自覺性。監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)按照《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》以及監(jiān)察部、人社部、司法部《監(jiān)獄和勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)人民警察違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等規(guī)定，對有不按執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的、超越部門或崗位職責(zé)的、違反執(zhí)法程序的責(zé)任部門、基層單位及其民警，按其事實(shí)、情節(jié)大小依法追究其經(jīng)濟(jì)、行政、刑事責(zé)任。同時(shí)，要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任事故連帶責(zé)任制，對存在監(jiān)督不力、縱容、隱瞞不報(bào)等單位（部門）的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)追究其責(zé)任，但也防止將民警職責(zé)義務(wù)擴(kuò)大化而過度追究責(zé)任。（作者單位：重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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