摘 要:地下綜合管廊能夠克服傳統(tǒng)直埋敷設(shè)市政管線的弊端,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一建設(shè)工程管線,集約化利用土地,使公共資源更好地得到政府的控制和管理,滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。通過PPP模式建設(shè)地下綜合管廊,對(duì)于城市發(fā)展具有十分有利的影響。
關(guān)鍵詞:綜合管廊;城市發(fā)展;PPP
隨著社會(huì)的發(fā)展,地下綜合管廊也成為人們關(guān)注的對(duì)象,地下綜合管廊也就是我們通常所說的“共同溝”,這些“共同溝”都是位于城市道路下方,將各類的市政管線,比如給排水、供電、輸氣、通信光纜等,通過集約化的設(shè)計(jì),合理的鋪設(shè)在有限的隧道空間中,并進(jìn)行綜合的管理維護(hù)。隨著城市化的加快,有越來越多的城鎮(zhèn)開始建設(shè)地下綜合管廊。如今,地下綜合管廊的修建程度,已經(jīng)成為評(píng)判城市發(fā)展水平的重要依據(jù)。
在進(jìn)行市政管線的鋪設(shè)時(shí),最簡(jiǎn)單傳統(tǒng)的方式是直接埋設(shè),但是這種方式的缺點(diǎn)是需要對(duì)道路進(jìn)行反復(fù)的施工,還使得道路下的空間不能得到合理有效的利用,而綜合管廊通過集約化的管理模式,可以有效地解決以上問題。在城市發(fā)展過程中,合理有效地進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè),能夠滿足下列需求和目標(biāo):
一是統(tǒng)一建設(shè)工程管線,集約化利用土地。如今,我國(guó)的城市化建設(shè)呈現(xiàn)出加快的趨勢(shì),而隨著城市的不斷擴(kuò)大,對(duì)土地的需求也越來越大。土地資源作為不可再生資源是有限的,而城市建設(shè)的土地需求卻是無限的。但是出于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的目的,必須要在有限的城市土地基礎(chǔ)上,增加對(duì)土地的開發(fā)利用效率,通過科學(xué)、合理的城市規(guī)劃,對(duì)現(xiàn)有的城市土地資源進(jìn)行合理的分配,以實(shí)現(xiàn)城市土地資源利用的最大化,尤其是城市道路地下空間。建設(shè)城市地下綜合管廊,是解決道路反復(fù)開挖問題的很好手段,同時(shí)能夠有效解決地上空間密集化問題。
二是落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的重要舉措。國(guó)家在制定的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中就曾提到:“要建設(shè)完善的城市供水、供氣、輸電地下網(wǎng)絡(luò)建設(shè),同時(shí)在各大城市中率先試行城市綜合管廊建設(shè),特別是在新建的城區(qū)、道路以及園區(qū)中,都要采用地下綜合管網(wǎng)的模式。”目前,全國(guó)正探索新型城市化發(fā)展道路,建設(shè)城市綜合管廊對(duì)地下管線進(jìn)行合理統(tǒng)籌,是落實(shí)國(guó)家政策的一項(xiàng)重要舉措。
三是使公共資源更好地得到政府的控制和管理。依照物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定,城市道路紅線范圍內(nèi)的所有物權(quán)應(yīng)當(dāng)歸于政府,運(yùn)營(yíng)商對(duì)于市政管線的運(yùn)營(yíng)維護(hù)行為應(yīng)當(dāng)受到政府的監(jiān)管。雖然開發(fā)商獲得了城市道路下方土地空間的使用權(quán),但是作為公共資源,必須要受到政府部門的監(jiān)督和管理,這樣才能確保城市市政管線的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。修建地下綜合管廊,這樣不但方便對(duì)市政管線進(jìn)行維修,而且還確保了其正常運(yùn)營(yíng),從而提高了工作效率,同時(shí)也最大程度的減少了城市災(zāi)害的發(fā)生。將市政管線進(jìn)行綜合的管理和鋪設(shè),可以說是城市建設(shè)的一大進(jìn)步。通過開發(fā)城市地下綜合管廊既能夠改善城市的風(fēng)貌,同時(shí)又能提升城市的品味。
2015年以來,國(guó)務(wù)院及各部委在地下綜合管廊建設(shè)推進(jìn)方面多次出臺(tái)有關(guān)政策,強(qiáng)調(diào)優(yōu)先考慮將社會(huì)資本引入綜合管廊的建設(shè)中來,即采用PPP模式。第一批地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單公布后,財(cái)政部表示除中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助外,還將對(duì)采用PPP模式建設(shè)的地下綜合管廊項(xiàng)目給予額外的資金獎(jiǎng)勵(lì)。作者在某些城市中進(jìn)行了地下綜合管廊的PPP咨詢服務(wù),過程中研究發(fā)現(xiàn),城市在進(jìn)行地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)時(shí),要想充分發(fā)揮出PPP模式的優(yōu)勢(shì),必須要重視以下因素:
一是在較長(zhǎng)的周期內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。隨著城市化發(fā)展,地下綜合管線面臨不斷擴(kuò)容和維修問題,如果是采用直埋方式敷設(shè),那么道路就會(huì)被反復(fù)地破壞,這樣既污染了環(huán)境,同時(shí)又浪費(fèi)了大量的物力和財(cái)力。另外,這些管線是和地下水直接接觸的,非常容易造成管線的腐蝕,從而縮短管線的使用期限。而采用地下綜合管廊就可以減少甚至避免這些問題的發(fā)生。但是,地下綜合管廊都是按照使用世紀(jì)工程的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)的,其節(jié)約效益要在整個(gè)使用過程中慢慢實(shí)現(xiàn),因此,要在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
二是管廊物業(yè)管理及運(yùn)維費(fèi)用較低,而其建設(shè)費(fèi)用高。在進(jìn)行地下管廊建設(shè)的開始階段,由于地下工程建設(shè)成本高,所需要的資金是最多的,同時(shí)還要完成相應(yīng)消防設(shè)施的建設(shè)。但是在完成建設(shè)后,地下綜合管廊的維護(hù)成本是非常低的,而且在對(duì)地下綜合管廊的管理基本都是通過綜合的配套設(shè)施進(jìn)行的。管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用較低,相比于高昂的建設(shè)成本,基本可以忽略。此外,依托于完善的消防及監(jiān)控設(shè)施,相對(duì)于傳統(tǒng)管線直埋敷設(shè)方式來說,運(yùn)營(yíng)維護(hù)的強(qiáng)度和頻率也能得到很大降低。
三是協(xié)調(diào)入廊管線單位難度較大。在所建設(shè)的地下綜合管廊中,包括所有的市政管線,比如天然氣管道、輸電線路、排水管道等,這些管線屬于不同的企業(yè),既有私營(yíng)企業(yè)也有國(guó)有企業(yè),還有些是屬于個(gè)人,所以在進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)面臨很大的問題。對(duì)于入廊管線單位來說,加入地下綜合管廊,在短期內(nèi)來看并沒有很明顯的效果,而長(zhǎng)期效益,如減少重置成本、避免道路開挖等,要在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間后才能逐漸實(shí)現(xiàn),因此,一般來說管線單位入廊的積極性都不是很高。
那么,考慮上述地下綜合管廊項(xiàng)目的主要特點(diǎn),其PPP模式應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)呢?
一是合作期限設(shè)置的合理性。正如前文所講,地下綜合管廊的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)久的工程,所以要想體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益也需要較長(zhǎng)的周期,因此,PPP合作的周期要需要延長(zhǎng)。一般來說,地下綜合管廊項(xiàng)目的PPP合作期限都要在25年以上。由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目期限通常不超過30年,管廊PPP項(xiàng)目合作期限可以設(shè)置為28-30年。如果社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)能夠接受,在不突破現(xiàn)有法律法規(guī)框架前提下,合作期限長(zhǎng)于30年也未嘗不可。
二是付費(fèi)模式設(shè)計(jì)的可操作性。對(duì)于地下綜合管廊,使用者都需要向運(yùn)營(yíng)商繳納使用費(fèi),一般來說,這應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營(yíng)商的主要利潤(rùn)來源。然而我國(guó)對(duì)于地下綜合管廊的管理還很不完善,并沒有制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),但是在作者看來,由政府向公司服務(wù),采取政府直接付費(fèi)方式,使項(xiàng)目公司獲得合理收益得到保證,社會(huì)資本的參與積極性也將得到提高。
三是采購標(biāo)的設(shè)置的科學(xué)性。對(duì)于運(yùn)營(yíng)地下綜合管廊的企業(yè)而言,他們主要的利潤(rùn)來源是廊位租賃費(fèi)和收取的維護(hù)費(fèi),其中廊位租賃費(fèi)所占的比重最大;而維護(hù)費(fèi)用則是向客戶提供服務(wù)而獲得的,這些費(fèi)用主要是用來對(duì)管廊進(jìn)行維修和保養(yǎng)。正是由于地下綜合管廊具有這樣的特點(diǎn),所以合理的統(tǒng)籌地下管廊的建設(shè)資金,科學(xué)的設(shè)置采購標(biāo)的,就顯得特別的重要。
四是入廊收費(fèi)依據(jù)的明確性。在國(guó)家所出臺(tái)的法律規(guī)范中,明確的要求,使用地下綜合管廊的單位和個(gè)人,要向運(yùn)營(yíng)商繳納一定的入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi),同時(shí),政府部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)配套的強(qiáng)制入廊政策,保證各個(gè)入廊管線單位必須使用地下綜合管廊,滿足管廊PPP項(xiàng)目的需求。
綜上,地下綜合管廊的建設(shè)對(duì)城市的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。結(jié)合PPP模式,如果合理對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì),在多方面的支持下,地下綜合管廊也是收益長(zhǎng)期穩(wěn)定的好項(xiàng)目。參考多地管廊PPP項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn),大量的社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目表現(xiàn)出了濃厚的興趣,競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。隨著地下綜合管廊建設(shè)的推行,將會(huì)出現(xiàn)更多的具有代表性的案例,這將會(huì)我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。(作者單位:北京大岳咨詢有限責(zé)任公司)
參考文獻(xiàn):
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[3] 《地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式詳解》,作者:常慶海 張若喬,《中國(guó)建設(shè)報(bào)》,2016年1月15日第五版