史建威

摘要：城市政府是新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者，指導(dǎo)者和規(guī)范者，是城鎮(zhèn)化發(fā)展能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。新型城鎮(zhèn)化對城市政府的執(zhí)政水平提出了很高的要求，需要城市政府轉(zhuǎn)變職能。本文通過對新型城鎮(zhèn)化背景下城市政府職能轉(zhuǎn)變方向的分析，在明確當(dāng)前城市政府職能偏差表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，從簡政放權(quán)，利用市場力量；提高公共服務(wù)水平；落實(shí)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃以及堅(jiān)持以人為本等方面探討了城市政府的職能轉(zhuǎn)變路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市政府；職能轉(zhuǎn)變；路徑探討

一、引言

當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，2013年我國城市化率為53.7%，首次領(lǐng)先世界平均水平0.7%，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家75%的平均城市化率，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮蟆?014年3月，備受矚目的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014 -2020年》正式出臺，標(biāo)至著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)將開啟新的篇章，而城市政府是新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者，指導(dǎo)者和重要參與者，是城鎮(zhèn)化發(fā)展能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。新型城鎮(zhèn)化不是形式上的新穎，而是本質(zhì)上的改革和創(chuàng)新，對城市政府的執(zhí)政水平提出了很高的要求，這就需要城市政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變[1]。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下城市政府職能的轉(zhuǎn)變方向

新型城鎮(zhèn)化要求城市政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由原來的主導(dǎo)角色向支持者和服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化的配套制度與政策體系。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要城鎮(zhèn)政府不斷優(yōu)化與之相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的配套制度與政策體系來保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的效果和質(zhì)量。其中最關(guān)鍵的是優(yōu)化和完善土地制度和戶籍制度，真正做到人口市民化。

（二）增強(qiáng)城市政府社會服務(wù)職能。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，城市政府需要更有效的發(fā)揮社會服務(wù)職能，來滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共服務(wù)供給的要求。從目前看，城市政府在社會公共服務(wù)領(lǐng)域的作用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。要改變這一現(xiàn)象，城市政府需轉(zhuǎn)變觀念和職能，轉(zhuǎn)變資金籌措、建設(shè)管理與運(yùn)營方式，以提高公共服務(wù)能力，有效引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（三）提升城市政府管理規(guī)劃職能。新型城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)要求城市政府制定合理有效的發(fā)展規(guī)劃方案。城市政府要像一個(gè)舵手，指導(dǎo)著城鎮(zhèn)化建設(shè)的航線和方向，城市政府需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在考慮內(nèi)外部環(huán)境條件的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定科學(xué)有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃方案。

（四）強(qiáng)化城市政府的公共財(cái)政和融資職能。在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市政府必須探索多元化投融資渠道和模式，為城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供資本保障。新型城鎮(zhèn)化呼吁城市政府靈活運(yùn)用國家有益政策，如土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村用地政策等，合理規(guī)劃與運(yùn)用土地資源，擴(kuò)大資金來源。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下城市政府的職能偏差

（一）城市政府“越位”與“缺失”現(xiàn)象嚴(yán)重。反思我國過去的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)行政意志充斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的方方面面，政府政府職能的越位和缺失問題難以避免。城市政府職能更多的投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在社會公共服務(wù)的提供方面明顯不足。城市政府的越位和缺失問題明顯不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。

（二）土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重。土地財(cái)政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)來獲取收入，以維持地方財(cái)政支出，屬于政府預(yù)算外收入。由圖2可知，2003-2012年間地方政府的土地財(cái)政比重一直在40%左右上下波動，土地出讓金已成為城市政府預(yù)算外收入的重要來源，有利于城鎮(zhèn)化資金的積累。但土地財(cái)政也存在許多局限性，比如抑制民間投資，加劇產(chǎn)能過剩，占用耕地等，不具有可持續(xù)性。

（三）缺少多元化融資機(jī)制，城市政府債務(wù)壓力大。充足的資金是城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力保障，而在我國城鎮(zhèn)進(jìn)程中，尚未形成科學(xué)合理的財(cái)政機(jī)制，缺乏多元化的融資渠道。根據(jù)圖3可知，未來5年內(nèi)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)金額，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)金額以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)金額巨大，償債壓力非常大。

（圖注：原始數(shù)據(jù)來自2013年審計(jì)署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》）

（四）城市政府的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不合理

目前城市政府在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃方面存在許多不合理的地方。比如，只顧眼前利益缺乏長遠(yuǎn)意識，所做規(guī)劃目標(biāo)不科學(xué)或者不符合本地實(shí)際情況。還有部分城市政府仍然堅(jiān)持土地層面的城鎮(zhèn)化，只注重土地建設(shè)的發(fā)展而忽略人口的城鎮(zhèn)化的建設(shè)，還有一些政府的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不具備明顯不符合可可持續(xù)發(fā)展的要求。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下城市政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化不是形式上的新穎，而是本質(zhì)上的改革和創(chuàng)新，新型城鎮(zhèn)化道路是非常艱難的，對城市政府的執(zhí)政水平提出了很高的要求。

（一）簡政放權(quán)，利用市場力量，建構(gòu)市場與政府的合力機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要政府和市場協(xié)同作用，形成合力。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需要打開市場大門，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)真正擺脫作為政府機(jī)構(gòu)附屬物的地位建立公私伙伴關(guān)系，合力提供公共服務(wù)。政府還要運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格和投資等政策工具發(fā)揮宏觀調(diào)控作用?？傊辉诔擎?zhèn)規(guī)劃，公共服務(wù)，秩序維護(hù)等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場。

（二）提高公共服務(wù)水平，為城鎮(zhèn)化發(fā)展鋪平道路

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，探索政府、市場和社會力量多方參與的公共服務(wù)供給機(jī)制與路徑創(chuàng)新，提升政府公共服務(wù)的供給能力。對于需要由政府來提供的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)等，可以采取公開招標(biāo)、委托經(jīng)營、委托管理等市場化運(yùn)作方式以及政府特許經(jīng)營制度鼓勵(lì)市場化專業(yè)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，開展良性競爭，提高基本公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平；對于由政府提供的公共服務(wù)，則要建立起完善的績效評價(jià)體系，透過公眾參與的績效評估促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，通過問責(zé)制促進(jìn)公共權(quán)力的公開化運(yùn)行[2]。

（三）落實(shí)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)化發(fā)展科學(xué)性

制定城市規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的基本綱領(lǐng)，是政府引導(dǎo)城市合理發(fā)展的一項(xiàng)重要職能，也是建設(shè)、管理城市的基本依據(jù)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城市政府必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，用科學(xué)的管理方法進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展的前期規(guī)劃、配套制度、監(jiān)控體系、經(jīng)營管理體系等，抓住機(jī)遇，緊抓落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展[3]?？茖W(xué)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃需要具備以下特點(diǎn)：①充分挖掘自身優(yōu)勢，包括區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、交通和產(chǎn)業(yè)等；②城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃要具有很強(qiáng)的可執(zhí)行性；③城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃需要建立一個(gè)預(yù)警機(jī)制。

（四）堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

以人為本的城鎮(zhèn)化是指以人為核心，關(guān)注人的需求。要將城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐與人口、政策、基本設(shè)施建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，避免盲目發(fā)展，建立預(yù)警機(jī)制，確保城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。人口城鎮(zhèn)化不是形式上的農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)土地上脫離出來，而是從本質(zhì)上得到與城鎮(zhèn)相同的生活條件，提供安居樂業(yè)的居住環(huán)境，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。按照我國現(xiàn)行的戶籍制度，農(nóng)村人口脫離土地搬進(jìn)城鎮(zhèn)，應(yīng)本著農(nóng)民自覺自愿的原則給予城鎮(zhèn)戶口，適當(dāng)調(diào)節(jié)人口分布。同時(shí)，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶后應(yīng)享受城鎮(zhèn)人口相同的公共服務(wù)，給予配套的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等配套服務(wù)。合理、適度、有步驟的建設(shè)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)承載新增人口的能力，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化水平[4]。（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3]宋秋艷.中國地方政府職能：問題、成因及轉(zhuǎn)變[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2014（3）

[4]吳江.中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府行為研究[J].地方政府，2009（3）