姜鄲

[摘 要]美國開創(chuàng)了現(xiàn)代聯(lián)邦制度，經(jīng)歷了二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義階段的發(fā)展模式，逐步走出了符合國情和社會發(fā)展的道路。美國現(xiàn)代聯(lián)邦制，主要有以下三個特點：中央與地方的權(quán)限依法劃分，具有默示權(quán)力和剩余權(quán)力的規(guī)定；中央與地方體制是二元結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在最高法院對中央與地方的制約上；中央與地方之間是一種分權(quán)合作型的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]美國；聯(lián)邦制；國家結(jié)構(gòu)形式

[中圖分類號]D521 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0057 — 02

美國是世界上最早實行聯(lián)邦制的國家，距今已經(jīng)超過二百年的歷史。聯(lián)邦制不同于作為國家松散聯(lián)盟的邦聯(lián)制，通常包含兩個或兩個以上的政治實體（州、邦、共和國等）的一個政治體系，以地域或族群為基礎(chǔ)，以一部成文憲法為依據(jù)，規(guī)定中央和地方統(tǒng)一共享權(quán)力，其權(quán)力分屬中央政府和地方政府（或州或共和國）。〔1〕

一、美國聯(lián)邦制的演變過程

（一）美國聯(lián)邦制的建立：從邦聯(lián)制到聯(lián)邦制

在聯(lián)邦政府成立之前，美國作為北美殖民地，必須要獨立自治，一是因為英國這樣的集權(quán)政府，不僅沒有保護殖民地人民的各項權(quán)利，個人財產(chǎn)時有被侵占的狀況，自由業(yè)受到英國大政府的處處壓制。因此，美國人民極為排斥建立一個具有強大中央集權(quán)的政府。二是因為各殖民地自身也存在自治傳統(tǒng)。人民欲建立弱的中央政府和強的州政府，不愿意賦予中央政府過多的權(quán)力，管理過多的事務(wù)，崇尚“管的最少的政府，即是最好的政府”。但是迫于當時的國際環(huán)境，殖民地聯(lián)合成為必然。這種獨立自治傾向和必須聯(lián)合的矛盾狀態(tài)，促成了美國聯(lián)邦制的形成和最終建立。因此，美國十三州于1777年11月15日，通過了《邦聯(lián)和永久聯(lián)盟條例》（即《邦聯(lián)條例》）。條例規(guī)定，“各州保留其主權(quán)、自由和獨立，凡未由各州授予中央的權(quán)力，一概由各州自行保留” 〔2〕。此時的美國實行較為松散組織和具體制度的邦聯(lián)制。

但是隨著美國的發(fā)展，邦聯(lián)制的弊端逐一現(xiàn)象。一方面，世界各國尤其是英國對剛剛獨立的美國并不十分友好，不僅在航海貿(mào)易、國際經(jīng)濟和政治交往的過程中對美國處處壓制，而且在各方面的政策制定上也對美國一直保持敵視狀態(tài)。另一方面，國內(nèi)環(huán)境也不容樂觀，接踵而至的國內(nèi)社會問題，無一不顯示出邦聯(lián)制在美國發(fā)展舉步維艱的狀態(tài)。邦聯(lián)制的存在既無法解決各州之間的利益沖突，也無法幫助美國盡早償還外債。在這種形勢下，北美人民生活狀況日益下降，不滿之聲不絕于耳，甚至爆發(fā)起義。因此，1787年5月25日，在費城制訂了《1787年美國聯(lián)邦憲法》取代了《邦聯(lián)條例》，標志著美國聯(lián)邦制的最終建立，改變了當時較為混亂的局面，為美國之后法律制定奠定了最重要的基礎(chǔ)。

（二）美國聯(lián)邦制的發(fā)展的三個階段

1.權(quán)力的相互競爭：二元聯(lián)邦主義

這一時期在1789年至20世紀30年代期間，中央與地方競爭權(quán)力，形成了二元聯(lián)邦主義?！啊謱拥案馐菍@種模式的形象而生動的描述”。〔3〕根據(jù)1787 年憲法，美國的聯(lián)邦政府和州政府都具有獨立性，分別行使各自的職權(quán)，不互相隸屬。聯(lián)邦政府主管征稅、發(fā)行貨幣、建立軍隊等必須以一個國家狀態(tài)下才能行使的職權(quán)。州政府則實行一些具體事務(wù)上的權(quán)力，比如教育、公共安全等與人們生活息息相關(guān)的事務(wù)。在這一階段，美國聯(lián)邦政府想方設(shè)法擴大自己的權(quán)力。例如，在1819年的一個案例中——聯(lián)邦最高法院就判決，對聯(lián)邦政府職能和權(quán)威性表示支持，并且態(tài)度十分堅決，甚至將聯(lián)邦政府的權(quán)力，“延伸至超出對其明示權(quán)力狹義解讀的范圍”〔4〕。

2.權(quán)力的相互合作：合作聯(lián)邦主義

20世紀30年代到70年代，“合作聯(lián)邦主義”是這一時期發(fā)展的基本模式，在美國聯(lián)邦制發(fā)展中占主導地位。這是指聯(lián)邦政府和州政府，不再相互獨立分離，呈現(xiàn)出相互合作的趨勢，“大理石花紋蛋糕”可以形象說明這一時期中央與地方的關(guān)系?！?〕但是，1929 年-1933年的經(jīng)濟危機，造成國內(nèi)許多重要大工廠紛紛倒閉，工人失業(yè)率的上升，直接導致了整個社會范圍內(nèi)的動蕩，不滿情緒日益集聚。羅斯福及時改變以往的自由放任政策，施行“新政”，擴大了聯(lián)邦政府行政權(quán)力和機構(gòu)組織。因此，聯(lián)邦政府開始對州內(nèi)教育、衛(wèi)生、居民安全、公共服務(wù)、福利政策實施等多個方面進行干預。在這一階段，聯(lián)邦政府和州政府看似相互合作進行權(quán)力行使，但是實際上是以聯(lián)邦政府為主導的模式。

3.權(quán)力的相互平衡：新聯(lián)邦主義

合作聯(lián)邦主義被形象的稱為 “大政府”模式，在“大政府”模式后期，中央政府權(quán)力的過分膨脹，為國家中央財政帶來沉重負擔。聯(lián)邦政府承擔了過多本不屬于其權(quán)責范圍內(nèi)的事務(wù)，造成機構(gòu)冗雜，人員繁多，但是辦事效率低下。中央政府還承擔了國家福利政策執(zhí)行，不僅財政支出驚人，對國家經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了阻礙的負面作用。1969年，尼克松提出“新聯(lián)邦主義”這一政治理論，要求改變現(xiàn)有的聯(lián)邦政府運行方式，歸還一直歸屬于州政府和地方政府的權(quán)力，對社會服務(wù)等方面的事務(wù)盡量不予插手。這樣，地方政府可以擁有更廣范圍的權(quán)力，也可以能讓中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系維持平衡狀態(tài)。從尼克松開始，以及后來的福特政府、卡特政府、里根政府、克林頓政府等，都是以新聯(lián)邦主義為自己的執(zhí)政理念，通過政府權(quán)力的下放，解決國內(nèi)危機問題，努力營造一種權(quán)力平衡的和諧狀態(tài)。

三、美國聯(lián)邦制的特點分析

第一，依法劃分中央與地方的權(quán)限。美國聯(lián)邦制中，憲法賦予中央和地方權(quán)力，并且劃定了彼此權(quán)力范圍。在關(guān)乎國家重大問題的權(quán)力行使職責方面由聯(lián)邦政府職掌。包括發(fā)行貨幣、獨立外交權(quán)、宣戰(zhàn)和組建軍隊、管理國際貿(mào)易及州際貿(mào)易等。這些在憲法中能夠被明確列舉出來的權(quán)力，被稱為“明示權(quán)力”。 另一方面，出于各種原因未被列出的那些權(quán)力，被稱為“剩余權(quán)力”。憲法規(guī)定，州政府可以享有剩余權(quán)力的行使力。也就是說，凡是憲法未列舉出、沒有授予聯(lián)邦政府的權(quán)力，州政府都可以享有。當然，前提是憲法中也沒有對州享有的這種權(quán)力進行明確的禁止。這樣，既能避免中央與地方對領(lǐng)域外事務(wù)的干涉，也不會導致劃分不明確產(chǎn)生的交叉重疊現(xiàn)象；既能夠讓雙方有效行使權(quán)力，也能達到互相制衡；既能為中央與地方合作提供更大的回旋空間，保持權(quán)力的合理配置，防止權(quán)力空當。

第二，中央與地方的二元結(jié)構(gòu)。美國聯(lián)邦制是以聯(lián)邦憲法為依據(jù)，在中央設(shè)立最高立法機關(guān)（議會），行政機關(guān)（聯(lián)邦政府）和司法機關(guān)（聯(lián)邦最高法院）。在地方各州與中央平行的立法機構(gòu)（州議會），行政機構(gòu)（州政府）以及司法機構(gòu)（州法院）。聯(lián)邦中央有憲法和以憲法為依據(jù)頒布的中央法律，各州則可以根據(jù)本州的具體情況，在遵循聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，頒布符合本州具體情況的法律。聯(lián)邦憲法具有最高法律效力，如果違背其某一條條款，那么該州頒布的此項法律會被視為無效。州政府的政策施展過程，中央也無權(quán)進行監(jiān)督和考核；州政府同樣不能干涉聯(lián)邦事務(wù)，雙方都在自身權(quán)力范圍內(nèi)平行活動。在州任命的官員，不論是在議會、政府亦或是法院，都不是由中央委派任命的，而是由各州自主選出，因此中央也不具備對其進行人事管理考核的職能。

在聯(lián)邦的議會兩院中，參議院由各州派出同等數(shù)量的議員代表組成，能夠最大程度保障各州平等的利益，而不因為外界因素而有所差別對待。眾議院人數(shù)比較多，每個州的代表人數(shù)不固定，主要是依據(jù)各州人口數(shù)量。這種做法能夠保障各州的特殊利益，與參議院相結(jié)合可以基本照顧到每個州的利益和需求。聯(lián)邦法院與地方法院也不存在隸屬關(guān)系，但是可以對各州之間發(fā)生的利益沖突和爭執(zhí)問題進行裁決，法律地位要高于各州，法律效力也高于地方法院。法院獨立于行政、立法系統(tǒng)之外，能夠兼顧中央與地方利益，以公平理性的方式解決爭端。

第三，中央與地方的分權(quán)合作關(guān)系是美國聯(lián)邦制度最主要的特點。這種分權(quán)是以中央集權(quán)為前提的分權(quán)，以分權(quán)為基礎(chǔ)的地方自治；并不是一種與中央相隔離的自治，而是一種對中央具有很強依賴性的自治〔6〕。一方面，是因為美國經(jīng)濟發(fā)展，不得不要求中央集權(quán)，充分利用社會資源。另一方面，公共福利事業(yè)如果全權(quán)交予聯(lián)邦政府實行，不僅不符合地方的自治主義傳統(tǒng)，也難以有效促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展。最為嚴重的是，過量的中央補助會讓聯(lián)邦政府背負沉重的財政壓力，破壞地方獨立性。所以中央必須要依靠地方，因地制宜，實行分權(quán)合作的模式。

四、美國聯(lián)邦制的發(fā)展趨勢

美國聯(lián)邦制建立起，至今經(jīng)歷二百多年的歷史，從 “二元聯(lián)邦主義”、“合作聯(lián)邦主義”到“新聯(lián)邦主義”，每個時期都具有獨特的特色。美國中央和地方的權(quán)力配置關(guān)系一直在發(fā)生變化，始終尋求一種平衡狀態(tài)?？v觀國內(nèi)外社會形勢及全球發(fā)展趨勢，美國州權(quán)在未來難以大量膨脹，聯(lián)邦政府在就業(yè)、增長經(jīng)濟、打擊恐怖主義、全球合作貿(mào)易中需要更大權(quán)力來進行充分參與。而且這些需要與其他國家進行全球合作的項目，任何一個州都必然難以獨立完成，無力也無法承擔如此重責，解決如此復雜的問題。

當然，未來的美國聯(lián)邦制也絕對不可能過度中央集權(quán)，這與美國的歷史傳統(tǒng)，以及美國人對自由、平等與民主等價值的執(zhí)著追求格格不入。因此，聯(lián)邦政府和州政府相互依存的權(quán)力運行模式是最靈活和具有活力的。聯(lián)邦政府可以為州政府提供政策指導和財政支持；州政府則可以解決聯(lián)邦政府無力觸及的地方事務(wù)，夯實輿論基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。這種以聯(lián)邦政府為主導，充滿競爭和合作的模式，預兆了美國聯(lián)邦制的發(fā)展方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕謝慶奎.政府學概論〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2005：53.

〔2〕漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集〔M〕.程逢如，等，譯.北京：商務(wù)印書館，1982：44.

〔3〕〔5〕譚融.權(quán)力的分配與權(quán)力的角逐—美國分權(quán)體制研究〔M〕.天津：天津大學出版社，1994：176，179.

〔4〕托馬斯·帕特森.美國政治文化〔M〕.顧肅，等，譯.北京：東方出版社，2007：83.

〔6〕林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998：46.〔責任編輯：張平凡〕