吳鋼強(qiáng) 董金崗

[摘 要]由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，我國流動(dòng)人口規(guī)模日益龐大。然而，人口流動(dòng)沖擊了各地的人口老齡化程度，進(jìn)而影響著各地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)程度。為了均衡各地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，需要深化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案的構(gòu)想是從流動(dòng)人口出發(fā)，在不經(jīng)過省級(jí)統(tǒng)籌而直接進(jìn)行全國統(tǒng)籌，也就是先統(tǒng)籌流動(dòng)人口，隨著流動(dòng)人口的擴(kuò)大逐步進(jìn)入到全國統(tǒng)籌。

[關(guān)鍵詞]基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；全國統(tǒng)籌；流動(dòng)人口

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1 引 言

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上形成了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺(tái)。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶組成。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金全國統(tǒng)籌，實(shí)際就是對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行全國統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌不僅對(duì)于完善中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性、效率和財(cái)務(wù)可持續(xù)性意義重大，而且對(duì)減少中國勞動(dòng)力市場分割和形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場意義深遠(yuǎn)。然而，迄今為止，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的方案和路線圖仍沒有明確。

2 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀

為了提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，國務(wù)院于1991年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》首次提出“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”；從2008年開始，十二屆全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)首任會(huì)長鄭功成便開始呼吁職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)全國統(tǒng)籌，至2009年已經(jīng)有25個(gè)省達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌；至2010年頒布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》正式提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌”。2012年黨的十八大報(bào)告中，也再次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

在人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2012年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中提道：“全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。”然而，學(xué)界卻不認(rèn)可這一數(shù)據(jù)。鄭秉文認(rèn)為：“目前已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份包括北京、上海、天津、陜西；其中，陜西的統(tǒng)籌層次在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候，就已經(jīng)是省級(jí)統(tǒng)籌了?！编嵐Τ蓜t通過調(diào)查得出結(jié)論：“僅北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省市實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省份還未建立省級(jí)調(diào)劑金制度?！睆膬晌粚＜业贸龅恼{(diào)查結(jié)果中，可以發(fā)現(xiàn)，全國大多數(shù)省份仍未真正的實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上依然分散在市、縣一級(jí)，地區(qū)分割統(tǒng)籌的局面并沒有發(fā)生根本性變化。

到目前為止，我國基本上都達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然各省基本上都達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌，但是真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份并不多，并且在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的過程中，各省也出現(xiàn)了各種各樣的問題，出現(xiàn)的差異問題也將進(jìn)一步阻礙全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。

3 阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的主要因素

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行全國統(tǒng)籌的想法早已提出，但是歷經(jīng)十幾年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，甚至仍未有一個(gè)具體的路線圖。學(xué)者對(duì)全國統(tǒng)籌的初步思路，首先實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行全國統(tǒng)籌。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)，就面臨著種種困難，主要原因在于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，則在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上進(jìn)行全國統(tǒng)籌時(shí)同樣也將會(huì)面臨由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡而阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。于是本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡是阻礙城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的主要因素。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，導(dǎo)致人口流動(dòng)，從而改變的各地的人口年齡結(jié)構(gòu)，即改變了各地的人口老齡化程度。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，整體來看，從東部至中部再至西部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈遞減趨勢；人口流出（流入）呈現(xiàn)遞增（遞減）趨勢。對(duì)于人口高流入地來說，勞動(dòng)力充足，會(huì)有更多的在職者撫養(yǎng)當(dāng)?shù)氐耐诵菡?，這就導(dǎo)致人口高流入地有充足的養(yǎng)老金，人口高流出地養(yǎng)老金缺口，即養(yǎng)老金出現(xiàn)基金結(jié)余與赤字并存的現(xiàn)象。由于各地的利己主義保護(hù)，省份間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能進(jìn)行基金調(diào)劑，阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

4 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案的構(gòu)想

4 1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案構(gòu)想的主要原則

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案構(gòu)想應(yīng)遵循以下主要原則：一是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性、效率和財(cái)務(wù)可持續(xù)性等長期性占率性目標(biāo)的同時(shí)，重視從中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的現(xiàn)狀出發(fā)；二是充分調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，明確中央與地方的責(zé)任，形成推動(dòng)改革合力；三是在較長時(shí)間的過渡期內(nèi)，承認(rèn)各地的差異，按“帕累托改良”原則確保改革使不同地區(qū)和不同人群的原有利益不受損。

4 2 全國統(tǒng)籌方案的構(gòu)想

流動(dòng)人口是在中國戶籍制度條件下的一個(gè)概念，指離開了戶籍所在地到其他地方居住的人口。在當(dāng)前情況下，流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得不到保障。于是本文從流動(dòng)人口出發(fā)，進(jìn)行流動(dòng)人口統(tǒng)籌。本文的流動(dòng)人口是指跨省的流動(dòng)人口，流動(dòng)人口包括跨一省流動(dòng)人口和跨多省流動(dòng)人口。

在不經(jīng)過省級(jí)統(tǒng)籌的條件下直接進(jìn)行全國統(tǒng)籌。對(duì)于統(tǒng)籌的對(duì)象，首先統(tǒng)籌跨省流動(dòng)的人口，隨著流動(dòng)人口規(guī)模的遞增，逐步進(jìn)入到全國統(tǒng)籌。對(duì)于流動(dòng)人口，養(yǎng)老金征繳辦法按照工作所在地的辦法進(jìn)行征繳，允許各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率存在差異，但對(duì)于所征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的歸屬權(quán)不同，對(duì)于統(tǒng)籌的流動(dòng)人口所上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金歸中央統(tǒng)籌，即由中央進(jìn)行管理，由中央發(fā)放統(tǒng)一的社?？?。無論流動(dòng)人口跨過多少個(gè)省，在各地所繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金都?xì)w中央管理。流動(dòng)人口養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)辦法都是根據(jù)當(dāng)前情況制定的，當(dāng)前各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)辦法符合當(dāng)前當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因此對(duì)于流動(dòng)人口的計(jì)發(fā)辦法應(yīng)該把各省的計(jì)發(fā)辦法作為參考。每個(gè)流動(dòng)人口養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法按照本人所跨的各省養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行計(jì)發(fā)，如對(duì)流動(dòng)人口所跨的各省的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)發(fā)。這樣中央與地方都有一定的責(zé)任，各級(jí)政府管好各級(jí)的責(zé)任，哪級(jí)出問題就追究哪級(jí)的責(zé)任。

5 加快推進(jìn)全國統(tǒng)籌的建議

5 1 建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)

由于流動(dòng)人口具有流動(dòng)性，工作具有流動(dòng)性，隨著工作的變動(dòng)，流動(dòng)人口參保面臨一定的問題，尤其是流動(dòng)人口進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳費(fèi)和領(lǐng)取。由于全國各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，在建立參保者個(gè)人信息時(shí)，大多只是實(shí)行在當(dāng)?shù)啬苓M(jìn)行查詢，在外地查不到，則如果要在外地參保，還要重新建立個(gè)人信息，重新參保，給參保者帶來了不必要的麻煩。因此要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，首先要建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。

5 2 立法保障參保者的權(quán)益

流動(dòng)人口規(guī)模日益龐大，對(duì)于這部分人口的統(tǒng)籌對(duì)全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)有很大的促進(jìn)作用。根據(jù)調(diào)查流動(dòng)人口達(dá)2 5億多，其中農(nóng)民流動(dòng)多達(dá)1 8億，流動(dòng)的人口大多為農(nóng)民，這部分人大多不愿參保，因?yàn)檫@部分人的工作性質(zhì)具有高度流動(dòng)性。目前我國對(duì)于保障流動(dòng)人口享受養(yǎng)老待遇合法權(quán)益的措施還有一定的缺陷，主要是在流動(dòng)人口繳費(fèi)和領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)存在的問題。因此，要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，應(yīng)立法保障這部分人的合法權(quán)益。

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