吳南

[摘 要]2014年8月，隨著保險(xiǎn)新“國(guó)十條”《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》的正式公布，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度終于提上日程。近年來(lái)地震、洪水等巨災(zāi)在我國(guó)頻繁發(fā)生，造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重的人員傷亡，而保險(xiǎn)業(yè)針對(duì)巨災(zāi)損失的賠付率還不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家36%的水平。因此，盡快建立我國(guó)完備的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的能力，對(duì)于保障人們生活質(zhì)量，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]巨災(zāi)保險(xiǎn)；巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；問(wèn)題；建議

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 51. 032

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，就會(huì)對(duì)人們的財(cái)富和生命安全造成巨大的威脅，并且呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，見下表。僅僅依靠政府的財(cái)政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此如何應(yīng)對(duì)這些損失成為我國(guó)需要解決的難題。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的有效手段，是我國(guó)面對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的必要選擇。巨災(zāi)保險(xiǎn)是指由保險(xiǎn)公司在賠償限額內(nèi)承擔(dān)因地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害和恐怖活動(dòng)等不可抗力原因，造成的大量保險(xiǎn)標(biāo)的財(cái)產(chǎn)損失及人身傷亡的保險(xiǎn)。而巨災(zāi)保險(xiǎn)制度則是通過(guò)立法對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)做出的制度性安排。

2008—2014年我國(guó)主要巨災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)表

年份巨災(zāi)名稱損失統(tǒng)計(jì)

2008南方特大雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失約1516. 5億元人民幣，保險(xiǎn)賠付近20億元人民幣

5·12汶川地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失8523億元人民幣

2010青海玉樹地震造成2698人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)8000億元人民幣

甘肅舟曲泥石流造成至少1434人遇難、331人失蹤、累計(jì)門診2062人

20127月下旬華北地區(qū)洪澇風(fēng)雹災(zāi)害623萬(wàn)人受災(zāi)，95人死亡，45人失蹤，56. 7萬(wàn)人被緊急轉(zhuǎn)移，或需要應(yīng)急裝備援助，2. 9萬(wàn)間房屋倒塌，5. 5萬(wàn)間房屋不同程度受損

9·7云南彝良5. 7、5. 6級(jí)地震造成81人死亡，821人受傷。地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失35億元人民幣，房屋倒塌6650間，嚴(yán)重?fù)p壞12. 2萬(wàn)間

20134·20雅安地震造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷

南方洪澇災(zāi)害5793. 1萬(wàn)人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡237人，失蹤218人，緊急轉(zhuǎn)移安置300萬(wàn)人，因?yàn)?zāi)經(jīng)濟(jì)損失582. 7億元人民幣

20148·3魯?shù)榈卣鹪斐?17人死亡，112人失蹤，3143人受傷，22. 97萬(wàn)人緊急轉(zhuǎn)移安置。造成經(jīng)濟(jì)損失4. 6026億元人民幣

臺(tái)風(fēng)威馬遜共造成海南、廣東、廣西的59個(gè)縣市區(qū)、742. 3萬(wàn)人、468. 5千公頃農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失約為265. 5億元人民幣

1 目前我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的發(fā)展

對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，雖然我國(guó)尚不具備比較完善的制度，但是卻一直在嘗試與探索之中。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的探索和發(fā)展總體可以分為兩個(gè)階段。

1. 1 第一階段——探索時(shí)期

1949年新中國(guó)成立后，人民政府接管各地的官僚資本保險(xiǎn)公司，同時(shí)整頓改造私營(yíng)保險(xiǎn)公司，為新中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的誕生和發(fā)展創(chuàng)造了條件。到1952年年底，在中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的推動(dòng)下，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)及合作社的財(cái)產(chǎn)絕大部分都辦理了保險(xiǎn)，而這些保險(xiǎn)責(zé)任范圍中已包括了地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。為了使國(guó)家迅速發(fā)展成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，我國(guó)的一些省份又相繼試辦了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，主要以牲畜保險(xiǎn)、棉花保險(xiǎn)和漁業(yè)保險(xiǎn)為主，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供安全保障。直到1959年，受“共產(chǎn)風(fēng)”的影響，我國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面停辦。

1. 2 第二階段——恢復(fù)時(shí)期

十一屆三中全會(huì)以后，中央作出“逐步恢復(fù)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”的重大決策，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的春天，先后推出企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)三種，在這些保險(xiǎn)責(zé)任范圍中均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府仍給予一定的扶持。從這一時(shí)期來(lái)看，巨災(zāi)保險(xiǎn)的體系建設(shè)已初步完善。由于20世紀(jì)90年代后期，對(duì)償付規(guī)則與承保范圍進(jìn)行嚴(yán)格的管控，各保險(xiǎn)公司受到償付力的限制，相繼停辦了地震等巨災(zāi)保險(xiǎn)。直到2001年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)逐步有條件地放開了一些商業(yè)財(cái)產(chǎn)地震風(fēng)險(xiǎn)的承保責(zé)任。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布保險(xiǎn)業(yè)的“新國(guó)十條”，將保險(xiǎn)納入到災(zāi)害事故的防范、救助體系，強(qiáng)調(diào)建立以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度?！靶聡?guó)十條”的發(fā)布使巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展登上了新的臺(tái)階。

2 我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展中存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的開辦已有很長(zhǎng)一段時(shí)間，但相對(duì)其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，取得的成效并不明顯，仍然存在著很多問(wèn)題。

2. 1 缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支持

在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建中，居于首位的必然是相關(guān)法律制度的制定，其運(yùn)行需要法律強(qiáng)有力的支持和維護(hù)。目前，我國(guó)并沒有制定出專門的關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的法律法規(guī)，僅在個(gè)別法律中體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的支持，但卻只是原則性的概括，不具備很強(qiáng)的指導(dǎo)性。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保、承保、賠付等相關(guān)問(wèn)題，仍會(huì)遭遇“寒冰”，造成“無(wú)法可依”的尷尬局面。

2. 2 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制單一

由于我國(guó)尚未建立專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失目前只能通過(guò)部分商業(yè)保險(xiǎn)公司的特定險(xiǎn)種加以分?jǐn)偤娃D(zhuǎn)移。而商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)依賴于大數(shù)法則定律，只有具備大量的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地分散。而我國(guó)的再保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)一直發(fā)展滯后，國(guó)內(nèi)辦理再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)再保險(xiǎn)公司只有中國(guó)再保險(xiǎn)公司一家，以至于造成保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移機(jī)制過(guò)于單一，無(wú)力承擔(dān)重大損失的局面。

2. 3 保險(xiǎn)較政府災(zāi)害中承擔(dān)過(guò)少

我國(guó)現(xiàn)有的巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以商業(yè)化和社會(huì)性相結(jié)合的模式運(yùn)作的，但由于巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)較高，各家保險(xiǎn)公司受償付能力的限制，一旦發(fā)生巨災(zāi)，只能由國(guó)家民政部門進(jìn)行大量資金的救助，這樣就必然產(chǎn)生了機(jī)會(huì)成本，這筆資金如果用做經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)福利、科學(xué)教育等方面，本應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮更大的作用。如果遇到特別巨大的災(zāi)害時(shí)，甚至可能會(huì)拖垮整個(gè)國(guó)家的財(cái)政，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。而由于人們的僥幸心理，人們通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)不愿意支付高昂的保費(fèi)而導(dǎo)致不足額投保，發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)公司只能按照合同的規(guī)定支付少量的賠款，對(duì)彌補(bǔ)巨額損失起不到重要作用。

3 建立我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建議

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的實(shí)踐與不斷完善的過(guò)程，本文僅針對(duì)上述問(wèn)題，提出以下三點(diǎn)建議。

3. 1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

政府通過(guò)建立一定的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)，明確政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司、企業(yè)及個(gè)人在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的地位和職責(zé)，確保巨災(zāi)保險(xiǎn)能夠有效實(shí)行，這從制度層面提高的巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保率和覆蓋面。如針對(duì)具體的災(zāi)害——洪水，借鑒美國(guó)，確立專門的《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法案》、《洪水災(zāi)害防御發(fā)》以及《全國(guó)洪水保險(xiǎn)改革法案》等一系列法律法規(guī)，使得災(zāi)后處理以及保險(xiǎn)賠付等問(wèn)題時(shí)有法可依。

3. 2 實(shí)現(xiàn)多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

目前，我國(guó)巨災(zāi)制度分散風(fēng)險(xiǎn)的形式為確立再保險(xiǎn)制度，并無(wú)其他分散風(fēng)險(xiǎn)的制度和保障，較為單一。在完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)程中，除了確立再保險(xiǎn)制度，風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者還應(yīng)包括：保單持有人、政府、社會(huì)各界甚至應(yīng)該積極努力尋求國(guó)際市場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)充分利用國(guó)際再保險(xiǎn)機(jī)制，將國(guó)外的再保險(xiǎn)市場(chǎng)引入國(guó)內(nèi)，加強(qiáng)與國(guó)際再保險(xiǎn)業(yè)的交流與合作，學(xué)習(xí)外國(guó)先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，利用國(guó)際渠道實(shí)現(xiàn)更大范圍的風(fēng)險(xiǎn)分散。

3. 3 明確政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的角色

就我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)而言，單靠商業(yè)保險(xiǎn)公司的自發(fā)運(yùn)營(yíng)，難以提高參保率和覆蓋面，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度很難有效的實(shí)行。結(jié)合我國(guó)當(dāng)今的國(guó)情應(yīng)建立一個(gè)以政府為主導(dǎo)，以商業(yè)保險(xiǎn)體系為支撐，以國(guó)家救濟(jì)和社會(huì)捐助為補(bǔ)充的多層次的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。一方面政府應(yīng)作為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)者和管理者，為巨災(zāi)保險(xiǎn)提供政策性支持。另一方面政府作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的推動(dòng)者應(yīng)提供資金上的支持。雙管齊下，保證巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。

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