楊凌霄　陳海燕　段麗瓊

摘 要：改革開放以來，我國開發(fā)區(qū)的飛速發(fā)展，創(chuàng)造了自由且開放的商業(yè)價值鏈，使其承擔(dān)了大多數(shù)城市發(fā)展的先行者角色。在開發(fā)區(qū)的體制改革過程中，行政管理體制仍然處于相對滯后的狀態(tài)，其管理創(chuàng)新與體制改革亟待從傳統(tǒng)管理體制中解放出來。本文梳理了國內(nèi)外學(xué)者對開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的相關(guān)研究，從理論支撐到實踐現(xiàn)狀分析現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)發(fā)展存在問題和影響因素，對我國目前新一輪經(jīng)開區(qū)改革提供對策探析及借鑒參考。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；行政管理；體制創(chuàng)新

一、相關(guān)概念界定

（一）開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)

“開發(fā)區(qū)”這一概念，從廣義的角度來說，是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、國家及旅游度假區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等特定各級各類經(jīng)濟(jì)區(qū)域的總稱。

（二）經(jīng)開區(qū)行政管理體制

行政管理體制從本質(zhì)上說，是一個國家的政體及其管理制度的集中反映，它的運行著手于將各種形式的組織采用某種適當(dāng)?shù)囊?guī)則組成一個完整且協(xié)調(diào)的有機系統(tǒng)，并通過協(xié)調(diào)內(nèi)部環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和科學(xué)設(shè)置各自的職權(quán)來發(fā)揮整體作用。

（三）行政托管

所謂行政托管，是指在不改變行政區(qū)劃的前提下，由上一級政府委托開發(fā)區(qū)管委會履行對原屬不同行政區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，從而推動開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長分配模式。簡言之，行政托管是一種介于法律授權(quán)和行政委托模式之間的一種特定行政權(quán)力配置方式，是探索政府治理市場化與社會服務(wù)相結(jié)合的過程中的一種新路徑。

二、國外相關(guān)理論研究

（一）經(jīng)濟(jì)“增長極”理論

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“增長極”理論是解釋開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的重要理論。理論強調(diào)投資在推動性產(chǎn)業(yè)（極）中，通過與其有投入產(chǎn)業(yè)協(xié)作的相關(guān)經(jīng)濟(jì)項目而帶動全面的產(chǎn)業(yè)增長與發(fā)展，形成以該增長極為核心，周邊區(qū)域不均衡增長的經(jīng)濟(jì)綜合體。

（二）產(chǎn)業(yè)集群理論

產(chǎn)業(yè)集群理論是國外開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)組織研究中的一個重要理論。當(dāng)產(chǎn)業(yè)的集聚在一定的范圍內(nèi)超過臨界數(shù)量時，由于馬太效應(yīng)的產(chǎn)生，一定程度上會促進(jìn)產(chǎn)業(yè)群呈現(xiàn)自組織運行狀態(tài)，形成一個良性的產(chǎn)業(yè)集聚循環(huán)。

（三）技術(shù)創(chuàng)新理論

技術(shù)創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源泉已經(jīng)為當(dāng)今觀點廣泛接受。產(chǎn)業(yè)通過引進(jìn)技術(shù)、刺激創(chuàng)新，通過吸納科學(xué)和技術(shù)教育產(chǎn)業(yè)，增加高科技人才儲備，打造技術(shù)交流與科技創(chuàng)造的良好環(huán)境。

三、我國開發(fā)區(qū)存在問題及原因分析

（一）開發(fā)區(qū)管委會行政主體資格認(rèn)定不明確

首先，從中央層面來看，缺乏一個明確的法制界定將開發(fā)區(qū)的行政管理職能賦予特定的行政主體，另外，我國目前并沒有出臺一部具有高度權(quán)威性的《開發(fā)區(qū)法》等類似相關(guān)法律法規(guī)，在對開發(fā)區(qū)本身及其管理機構(gòu)的定位尚未明確立法。其次，從地方層面來看，地方政府的地位在《組織法》中具有明確規(guī)定，反觀開發(fā)區(qū)管委會的政府形式?jīng)]有法律依據(jù)。

（二）開發(fā)區(qū)管委會管理職能權(quán)限模糊

目前我國開發(fā)區(qū)的管理體制主要為“中央-地方政府-開發(fā)區(qū)”這樣一個自上而下的行政層級，尚未形成明晰準(zhǔn)確地開發(fā)區(qū)管理權(quán)限，從而會在未來的運行中阻礙中央管理層宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。另一方面，管委會的行政領(lǐng)導(dǎo)體制、人事機制、激勵機制及決策機制等規(guī)定有所欠缺，首長負(fù)責(zé)制還是集體負(fù)責(zé)制界限不明，行政決策的計劃程序、執(zhí)行細(xì)節(jié)等方面更是無章可循。

（三）管理機構(gòu)內(nèi)部創(chuàng)新機制尚待完善

目前我國開發(fā)區(qū)大部分管理機構(gòu)內(nèi)部運行機制存在一定的弊端，具體體現(xiàn)在：一是管理理念的落后與停滯不前，這是導(dǎo)致其內(nèi)部行政管理體制創(chuàng)新難以跟上時代的主要原因。以“官本位”思想為驅(qū)動而忽略社會公眾的利益訴求，給開發(fā)區(qū)綜合建設(shè)帶來損失。許多管理政策往往只追求短期效應(yīng)而忽視長遠(yuǎn)制度發(fā)展，對技術(shù)性較強的領(lǐng)域較少投入，導(dǎo)致創(chuàng)新力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與國際化水平相比較。

（四）開發(fā)區(qū)擴(kuò)張趨勢與其管理體制不協(xié)調(diào)

縱觀我國現(xiàn)階段，在行政體制沒有健全、行政技術(shù)、管理理念、行政規(guī)劃等沒有足夠完善的情況下，必然要求管理主體的綜合職能及其管理機構(gòu)即軟性環(huán)境與硬性環(huán)境的全面擴(kuò)展。一些新興的派出機構(gòu)擔(dān)負(fù)了安全、質(zhì)檢、社保、人文、基建等擴(kuò)充行政事項，但是由于這些機構(gòu)不具備足夠的主體資格，缺乏相應(yīng)制度權(quán)限，導(dǎo)致行政機構(gòu)運行呈現(xiàn)不規(guī)范狀態(tài)。

四、對策探析與研究展望

（一）推進(jìn)法律制度創(chuàng)新，為開發(fā)區(qū)法制建設(shè)提供有效保障

必須在中央制度上明確開發(fā)區(qū)管理主體的法律地位。出臺一部《開發(fā)區(qū)法》以憲法層面上規(guī)定其開發(fā)區(qū)管理主體的法律地位和執(zhí)法資格，明確其管理職權(quán)及身份，使其不再處于管理法制的邊緣，相應(yīng)的地方政府也必須依照依法行政的原則對相關(guān)地方法律法規(guī)進(jìn)行貫徹和落到實處，從中央到地方都建立起開發(fā)區(qū)法制化、科學(xué)化、精簡高效的行政管理體制。

（二）推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新，充分發(fā)揮行政效能

一方面，健全開發(fā)區(qū)行政管理體制。借鑒目前世界廣泛采取的體制模式，在開發(fā)區(qū)運行的外部打造統(tǒng)一而權(quán)威的核心管理機構(gòu)。發(fā)揮好宏觀上的綜合調(diào)控職能，使園區(qū)在持續(xù)完善的制度體系中健康發(fā)展，規(guī)避由于之前制度不完善和體制不健全造成的一些負(fù)面效應(yīng)。另一方面，合理優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置。在各職能機構(gòu)能夠自由行使好范圍內(nèi)職權(quán)的前提下，按照當(dāng)前行政體制改革的要求合理精簡、壓縮管理層級，減少行政審批項目，縮短行政辦公流程，打造合理優(yōu)化的科學(xué)管理模式。

（三）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃創(chuàng)新，打造未來經(jīng)濟(jì)制高點

堅持走新型工業(yè)化道路，增強產(chǎn)業(yè)綜合創(chuàng)新力。培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快培植新興產(chǎn)業(yè)，推動制造業(yè)向高端化發(fā)展，努力形成一批優(yōu)勢明顯、特色突出、支撐有力的產(chǎn)業(yè)集群。以未來經(jīng)濟(jì)態(tài)勢為發(fā)展導(dǎo)向，培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新點。

（四）推進(jìn)人才激勵機制創(chuàng)新，構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才高地

秉承人才意識，完善激勵機制。從根本上樹立人才戰(zhàn)略意識，進(jìn)一步深化人事制度改革，從教育著手真正落實培養(yǎng)各個領(lǐng)域的專業(yè)人員，在用人環(huán)節(jié)完善人才激勵機制，建立科學(xué)合理的人員配置方案，制定“統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、靈活高效”的人事編制制度，在目前普遍運用的聘任聘用制基礎(chǔ)之上，適當(dāng)探索推行績效評估制、末尾淘汰制、目標(biāo)管理制和轉(zhuǎn)崗交流制等。

（五）推進(jìn)公共服務(wù)職能創(chuàng)新，促進(jìn)管理民主化

向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。在政治層面上，政府應(yīng)充分提供給公眾廣泛而有效的政治參與權(quán)利，職能和政策的制定要確保為全社會提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，推進(jìn)政府與社會、市場個體的互動，實現(xiàn)良好的聯(lián)動機制；在經(jīng)濟(jì)層面上，在確保市場基礎(chǔ)性作用的前提下調(diào)整政策導(dǎo)向，制定公平的市場規(guī)則，消除惡性競爭，打造健康的市場體系；在社會層面上，維持市場秩序和提供充分就業(yè)的大環(huán)境，做好義務(wù)教育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療、社會安全等公共服務(wù)工作。（作者單位：云南大學(xué)）

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