〔摘要〕 加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，首先要厘清紀(jì)委與黨委的關(guān)系，明確紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的權(quán)力來源，保證紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)落到實(shí)處，這是前提;其次要改革現(xiàn)有的組織人事制度，改變現(xiàn)有的組織人事關(guān)系，保證紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，使紀(jì)委能夠硬起腰板、板起臉來開展監(jiān)督，這是關(guān)鍵;再次要健全相關(guān)的監(jiān)督制度，保證監(jiān)督的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，保證紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委有章可循、具有剛性，這是重點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕 紀(jì)委，同級(jí)黨委，監(jiān)督

〔中圖分類號(hào)〕D26 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）06-0048-05

隨著黨的紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革的深化，如何強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)督職能，特別是如何加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委（包括黨委班子和班子成員，下同）的監(jiān)督，日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)?！凹訌?qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用” 〔1 〕，既是黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的要求，也是現(xiàn)實(shí)中紀(jì)委履行監(jiān)督職責(zé)的重點(diǎn)難點(diǎn)。筆者日前對(duì)在榕五所高校開展紀(jì)檢工作調(diào)研，各高校紀(jì)檢部門的同志普遍認(rèn)為，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督難以開展。① 那么，如何化解這個(gè)難題，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督？本文僅就此談一點(diǎn)個(gè)人的拙見，以求教于學(xué)界同仁。

一、厘清關(guān)系，明確監(jiān)督

黨的地方各級(jí)紀(jì)檢工作，目前實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的體制。從這個(gè)體制的名稱上看，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，很容易被理解為被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督。若果真如此，則該監(jiān)督的難題無解。因?yàn)?，任何的監(jiān)督權(quán)力，不可能來自于被監(jiān)督者的授受。被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者本身就是邏輯上的悖論。人民之所以能夠監(jiān)督政府，不是因?yàn)槿嗣袷潜活I(lǐng)導(dǎo)者，而是因?yàn)槿嗣袷侵鳈?quán)者。政府的權(quán)力是人民授予的，人民有權(quán)力監(jiān)督政府。這種監(jiān)督，既可以是直接的，也可以是間接的，即委托某個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府。同理，紀(jì)委有權(quán)監(jiān)督同級(jí)黨委，不是因?yàn)榧o(jì)委是被領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)者授權(quán)被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督自己，而是另有權(quán)力來源途徑。所以，要解決紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的難題，首先要正確解讀“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的含義，厘清紀(jì)委與同級(jí)黨委的關(guān)系，明確紀(jì)委的權(quán)力來源。

筆者認(rèn)為，紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是由紀(jì)檢工作的雙重職責(zé)所決定的。根據(jù)現(xiàn)行黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，紀(jì)委的主要任務(wù)或工作職責(zé)可以歸納為兩個(gè)方面：一是履行監(jiān)督職責(zé)，“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，其重點(diǎn)是對(duì)“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”的監(jiān)督，或者說“對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督”;二是履行協(xié)助職責(zé)，“協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，其核心是當(dāng)好參謀和助手，提出工作建議、協(xié)助組織協(xié)調(diào)和督促檢查。②在這里，紀(jì)委要對(duì)同級(jí)黨委開展監(jiān)督，就不能受制于同級(jí)黨委，必須實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);③紀(jì)委要履行“協(xié)助職責(zé)”，又要求紀(jì)委同時(shí)要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這就決定了紀(jì)檢工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

雙重職責(zé)、雙重領(lǐng)導(dǎo)，決定了紀(jì)委與同級(jí)黨委的雙重關(guān)系。就監(jiān)督職責(zé)來講，其重點(diǎn)是監(jiān)督同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員，從而形成了紀(jì)委與同級(jí)黨委之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。在這一層意義上，紀(jì)委不是同級(jí)黨委的被領(lǐng)導(dǎo)者，其監(jiān)督權(quán)力不是來自于同級(jí)黨委的授予。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)力來自于黨的代表大會(huì)的授予。各級(jí)紀(jì)委由各級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，從根本上講是受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，由同級(jí)黨的代表大會(huì)授權(quán)履行監(jiān)督職責(zé)，并對(duì)同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)。由于我國未實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，所以，在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間，就履行監(jiān)督職責(zé)而言，紀(jì)委首先必須接受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)。由于監(jiān)督是紀(jì)委的主職、主責(zé)，因此，監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，是紀(jì)委與同級(jí)黨委的主要關(guān)系。就協(xié)助職責(zé)來講，紀(jì)委要協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，當(dāng)好黨委的參謀和助手，自然要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這又產(chǎn)生了同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但是，必須說明，這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不是上下級(jí)之間的，也不是系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與其職能部門之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。紀(jì)委不是黨委的下級(jí)，也不是黨委內(nèi)部的職能部門，而是履行對(duì)包括同級(jí)黨委在內(nèi)的黨的組織和黨員個(gè)人監(jiān)督職責(zé)的黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，因此，黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)不是全面領(lǐng)導(dǎo)，僅是特定領(lǐng)域內(nèi)的專項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨委不能分配紀(jì)委做該專項(xiàng)工作以外的工作，即黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)不能超越黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的范疇。④因此，黨委與紀(jì)委的關(guān)系，不是一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是特定工作范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，即在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。同時(shí)，還必須說明，即使是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，紀(jì)委也負(fù)有對(duì)黨委的監(jiān)督職責(zé)，即監(jiān)督黨委開展好這項(xiàng)工作。在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作上，紀(jì)委是既協(xié)助又監(jiān)督，黨委不能以領(lǐng)導(dǎo)者的身份把這項(xiàng)工作完全推給紀(jì)委。正如《決定》所指出的：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。” 〔1 〕

明確了上述職責(zé)，厘清了上述關(guān)系，說明了紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)力來源，我們就有了設(shè)計(jì)黨的紀(jì)律檢查體制機(jī)制的理論前提和制度依據(jù)，也就有了深化黨的紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革的目標(biāo)方向。

二、深化改革，強(qiáng)化監(jiān)督

黨的紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定的。從黨的十二大至今，黨的紀(jì)檢工作一直在雙重領(lǐng)導(dǎo)的框架下運(yùn)行。這一體制是具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)體制。其突出優(yōu)勢(shì)是：既保證了全黨意志的集中統(tǒng)一，中央委員會(huì)及地方各級(jí)黨的委員會(huì)作為黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間的決議執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨的工作，貫徹黨的意志;又保證了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立，黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督同級(jí)黨的委員會(huì)行使權(quán)力，保證黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)，維護(hù)黨的紀(jì)律和黨員權(quán)利，防范和查處黨內(nèi)腐敗分子?！? 〕 在這一體制下，我們黨自覺地強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，取得了重大成績(jī)，應(yīng)該肯定。但是，我們同時(shí)也必須看到，這一體制還很不完善，還存在很多問題和不足，以致影響了其優(yōu)越性的更好發(fā)揮。其突出問題是，缺乏對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化，黨的十二大前的體制機(jī)制幾乎不變。即各級(jí)紀(jì)委從組織人事關(guān)系，到事權(quán)、財(cái)權(quán)等各方面實(shí)際上仍掌握在同級(jí)黨委手里。各級(jí)紀(jì)委實(shí)際上仍是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)作用非常有限。因此，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督職能難以有效展開?！案骷?jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督顧忌太多，無論是地方紀(jì)委、派駐機(jī)構(gòu)還是企業(yè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，很少有發(fā)現(xiàn)和報(bào)告同級(jí)黨委問題的。“ 〔3 〕 因此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化”的改革任務(wù)，〔1 〕 把紀(jì)檢工作體制機(jī)制改革提到了全面深化改革的議事日程上來。

以上述的理論分析和現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，黨的紀(jì)檢體制改革的目的應(yīng)當(dāng)是完善紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督職能;核心是改革組織人事體制，改變組織人事關(guān)系，保證紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。為此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”的改革設(shè)想?！? 〕 2015年4月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議，中共中央辦公廳印發(fā)了《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》，對(duì)三中全會(huì)提出的改革設(shè)想進(jìn)行了細(xì)化，邁出了可喜的一步。但是，筆者認(rèn)為，僅此還不夠，如果不改變目前的組織人事關(guān)系，就還不能從根本上解決問題。第一，雖然紀(jì)委書記、副書記的提名考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，但他們的組織人事關(guān)系仍隸屬于同級(jí)黨委和所在單位，他們對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督仍然會(huì)有所顧慮。目前很多單位的紀(jì)委書記已經(jīng)屬于“空降”，但仍沒有改變現(xiàn)狀就是例證。第二，紀(jì)委工作不僅僅是紀(jì)委書記、副書記們的，需要紀(jì)委全體工作人員的共同努力，如果僅僅是書記、副書記的提名考察方式改變了，而其他工作人員的考察方式不變，他們?nèi)噪y以有效履行對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督職責(zé)。因此，要有效發(fā)揮紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督職能，必須徹底改變目前紀(jì)檢工作人員的組織人事關(guān)系。建議成立由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主的地方各級(jí)紀(jì)檢工作機(jī)構(gòu)。

具體建議是：第一，紀(jì)委書記、副書記及紀(jì)檢員的考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主，在考察合格的基礎(chǔ)上，提交同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生;紀(jì)委書記、副書記及紀(jì)檢員在任期內(nèi)一般不變動(dòng)崗位，確需變動(dòng)的，由上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門提出，報(bào)上級(jí)黨委批準(zhǔn)，并以同樣的方式任命新的相關(guān)人選;紀(jì)檢機(jī)關(guān)其他工作人員以同級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門考察為主，報(bào)上級(jí)紀(jì)委審批任命。第二，在日常工作中，紀(jì)委工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，組織人事關(guān)系單列，考評(píng)、晉級(jí)、工資、福利等與所在單位脫鉤，歸上級(jí)紀(jì)委，紀(jì)檢工作人員可以在該上級(jí)紀(jì)委所轄的單位之間協(xié)調(diào)使用。第三，各級(jí)紀(jì)委履行對(duì)所在單位的監(jiān)督職責(zé)，尤其是對(duì)所在單位黨委及其主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督職責(zé);同時(shí)協(xié)助所在單位黨委開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。在開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也監(jiān)督同級(jí)黨委開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，即黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。組織人事關(guān)系理順了，其他問題也就容易解決了。

三、健全制度，規(guī)范監(jiān)督

組織人事關(guān)系的改革為紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委提供了必要的組織保障，但是，僅此還不夠，還要有必要的制度保障。組織和制度在紀(jì)委監(jiān)督工作中猶如車之兩輪，鳥之雙翼，共同保證著監(jiān)督工作有效開展。對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督更是如此。

各級(jí)黨委及其成員是所在單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，其身份、地位、作用均區(qū)別于一般的黨組織和黨員干部，是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的管黨治黨中要著重抓好的“關(guān)鍵少數(shù)”。因此，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，既具重要性，又有特殊性，有必要根據(jù)這一群體的特點(diǎn)制定專門的監(jiān)督規(guī)范。這既能使地方各級(jí)紀(jì)委在履行對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督職責(zé)時(shí)理直氣壯，又能防止地方各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督越權(quán)或脫軌。為此，筆者建議，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條第二款，各級(jí)紀(jì)委“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”的規(guī)定和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第三條，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”的規(guī)定，以及黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的，“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督”的決定，制定《中國共產(chǎn)黨地方各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。

《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)針對(duì)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的特殊性而作出具體的可操作的規(guī)定，其中應(yīng)特別注意在監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督對(duì)象等方面的特點(diǎn)，并在這些方面做出明確具體的規(guī)定。

就監(jiān)督權(quán)力而言，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委實(shí)質(zhì)上是一種受限制的監(jiān)督。紀(jì)委對(duì)其下各級(jí)黨組織（包括黨的領(lǐng)導(dǎo)班子、班子成員以及全體黨員，下同）的監(jiān)督為上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織及其黨員的監(jiān)督，具有充分的監(jiān)督權(quán)，而紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，則不是上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的監(jiān)督，甚至不是同一級(jí)別組織之間的監(jiān)督。從我國目前黨內(nèi)體制看，紀(jì)委與黨委雖然都是由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，但是在行政級(jí)別上紀(jì)委比同級(jí)黨委低半級(jí)，在特定領(lǐng)域或特定工作上紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。雖然我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，但是這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不變。在這種體制下，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督權(quán)力必然會(huì)受到一定的限制，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督權(quán)力必然有別于對(duì)其下各級(jí)黨組織的監(jiān)督權(quán)力。在這種體制下，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，擁有哪些權(quán)力，以及如何行使這些權(quán)力，《實(shí)施細(xì)則》要有明確具體的規(guī)定。否則，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委就可能因缺乏剛性規(guī)定而陷入“柔性”監(jiān)督狀態(tài)。

就監(jiān)督內(nèi)容而言，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的重點(diǎn)是對(duì)決策的監(jiān)督。⑤紀(jì)委對(duì)其下各級(jí)黨組織的監(jiān)督一般是對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，即監(jiān)督其下各級(jí)黨組織、各職能部門及其黨員干部是否切實(shí)執(zhí)行了黨委的決定、決議，是否依法依規(guī)依紀(jì)履行職責(zé)，而紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督則更多的是對(duì)決策的監(jiān)督，即對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策、制度規(guī)定、選人用人、項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用等重要問題的決定、決議的監(jiān)督。這些決定、決議，雖然相對(duì)于上級(jí)組織的決定、決議也是執(zhí)行，但是相對(duì)于下級(jí)組織的執(zhí)行來講則是決策。就某一級(jí)特定的紀(jì)委來講，在它監(jiān)督的范圍內(nèi)，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督和對(duì)其下各級(jí)黨組織的監(jiān)督就存在著這一相對(duì)區(qū)別。決策相對(duì)于執(zhí)行而言，具有方向性、根本性，是對(duì)黨的事業(yè)、人民利益、單位發(fā)展更具重大影響的權(quán)力，也是更容易以權(quán)謀私、產(chǎn)生腐敗的權(quán)力，因此，應(yīng)該成為紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的重點(diǎn)。這是對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督區(qū)別于對(duì)其下各級(jí)黨組織監(jiān)督的又一重要特點(diǎn)，是制定《實(shí)施細(xì)則》時(shí)必須考慮到的，是在《實(shí)施細(xì)則》中必須明示的。

就監(jiān)督方式而言，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委必然包括參與式監(jiān)督。根據(jù)“三轉(zhuǎn)”要求，紀(jì)委書記、副書記或其他紀(jì)檢工作人員應(yīng)該從與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)無關(guān)的一些兼職工作中抽身出來，這也就意味著紀(jì)檢監(jiān)督也要相應(yīng)地改變方式，即要改變過去那種在參與中監(jiān)督、全過程監(jiān)督的監(jiān)督方式。這從紀(jì)檢監(jiān)督的總體上講是可行的，也是有利的，但對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督來講，則需要進(jìn)一步探討。從目前的體制看，紀(jì)委書記是同級(jí)黨委班子成員，自然參與黨委會(huì)議，參與黨委決策，實(shí)際上形成了在參與中監(jiān)督、全過程監(jiān)督的監(jiān)督方式?？陀^地分析，這種監(jiān)督方式有利有弊。參加了，有助于過程把關(guān)，防患于未然，但也容易把監(jiān)督者與決策者、執(zhí)行者混為一體，這又是監(jiān)督之大忌;⑥不參加，以第三者的身份開展監(jiān)督，有助于紀(jì)檢監(jiān)督的公正性，發(fā)現(xiàn)問題可以理直氣壯地糾正，甚至查處，但畢竟錯(cuò)誤已經(jīng)發(fā)生。正是基于這種利弊分析，所以我們?cè)趶?qiáng)調(diào)紀(jì)委從參與式監(jiān)督中抽身出來后，同時(shí)強(qiáng)調(diào)職能部門自身要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以職能部門內(nèi)部的“執(zhí)行監(jiān)督”來解決“錯(cuò)誤已經(jīng)發(fā)生”的問題。但是，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督主要是對(duì)決策的監(jiān)督，決策一旦失誤對(duì)黨和人民的事業(yè)、對(duì)單位發(fā)展的影響是重大的，所以，對(duì)決策的監(jiān)督有必要加強(qiáng)過程監(jiān)督，更要強(qiáng)調(diào)防患于未然。根據(jù)我國目前的制度設(shè)計(jì)，紀(jì)委書記作為黨委班子成員，實(shí)際上就賦予了紀(jì)委在參與中監(jiān)督，加強(qiáng)過程監(jiān)督的職責(zé)。這是紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督區(qū)別于對(duì)其下各級(jí)黨組織監(jiān)督的形式特點(diǎn)。這樣，如何解決好監(jiān)督者與決策者混為一體，如何發(fā)揮好紀(jì)委書記的監(jiān)督作用，就值得我們認(rèn)真研究了。比如，紀(jì)委書記作為黨委班子成員，在重要問題決定中是作為一般的一票，還是具有否決權(quán)的一票？如果黨委的決策是違法違紀(jì)的，或是錯(cuò)誤的，紀(jì)委書記在討論時(shí)沒有提出反對(duì)意見，是否意味著監(jiān)督失職？如果紀(jì)委書記提出了反對(duì)意見，黨委仍以少數(shù)服從多數(shù)的形式強(qiáng)行通過，紀(jì)委書記是否應(yīng)該向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告？這些都需要在《實(shí)施細(xì)則》中作出明確規(guī)定。

就監(jiān)督對(duì)象而言，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委有必要包括非中共黨員的行政一把手。在我國目前的體制下，各單位的行政一把手一般為中共黨員，并為黨委班子成員，把其納入監(jiān)督對(duì)象自然沒有問題。但如果是非中共黨員的行政一把手，是否可作為紀(jì)委的監(jiān)督對(duì)象？筆者認(rèn)為，可以并且應(yīng)該。行政決策是黨委決策在行政領(lǐng)域的貫徹落實(shí)，也是帶有方向性、根本性的，應(yīng)該成為紀(jì)委監(jiān)督的重點(diǎn)之一，而行政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)行政決策負(fù)有不可推卸的責(zé)任，行政領(lǐng)導(dǎo)人既然應(yīng)該接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，自然也應(yīng)該接受黨的監(jiān)督。作為黨的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的紀(jì)委，有權(quán)力也有責(zé)任監(jiān)督本單位的行政一把手。這一點(diǎn)，在我們目前實(shí)行紀(jì)委與監(jiān)察合署辦公的情況下應(yīng)該不成問題。當(dāng)然，對(duì)他們的監(jiān)督，不能以黨紀(jì)黨規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，而要以政紀(jì)法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，以同級(jí)黨委和上級(jí)組織的決定、決議為標(biāo)準(zhǔn)。在具體行文上，可規(guī)定：對(duì)非中共黨員的行政一把手的監(jiān)督參照本規(guī)定執(zhí)行，以行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的名義開展監(jiān)督活動(dòng)。

綜上所述，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，首先要厘清紀(jì)委與黨委的關(guān)系，明確紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的權(quán)力來源，保證紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)落到實(shí)處，這是前提;其次要改革現(xiàn)有的組織人事制度，改變現(xiàn)有的組織人事關(guān)系，保證紀(jì)委的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，使紀(jì)委能夠硬起腰板、板起臉來開展監(jiān)督，這是關(guān)鍵;再次要健全相關(guān)的監(jiān)督制度，保證監(jiān)督的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，保證紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委有章可循、具有剛性，這是重點(diǎn)。

注釋：

①在這個(gè)問題上，有的同志表達(dá)得比較婉轉(zhuǎn)：“對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督?jīng)]辦法剛性，只能是柔性的。這就是要看方法，個(gè)人方法很重要，既要達(dá)到監(jiān)督提醒的目的，又要能夠團(tuán)結(jié)同志。如果上級(jí)能夠發(fā)一個(gè)如何監(jiān)督的可操作性的文件最好?！庇械耐緞t講得很直白：“在目前體制下，監(jiān)督同級(jí)黨委有困難，甚至遇到問題都很難提醒。如果黨委書記看你不順眼，隨時(shí)可以讓你走人?！庇械耐緞t干脆回避這個(gè)問題，回答是：“同級(jí)監(jiān)督無思考?！?/p>

②現(xiàn)行黨章第44條明確規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年12月中共中央發(fā)布）第3條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?！秉h的十八屆三中全會(huì)決定第36條強(qiáng)調(diào)，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！薄案骷?jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用?！薄蛾P(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》（2005年7月11日中央紀(jì)委常委會(huì)討論通過）第2條指出：“紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是指紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的總體部署和要求，協(xié)助同級(jí)黨委研究、部署、協(xié)調(diào)、督促檢查反腐敗各項(xiàng)工作?！痹撘?guī)定第5條指出：“根據(jù)同級(jí)黨委的要求和實(shí)際情況，研究反腐敗工作的重要問題，及時(shí)向同級(jí)黨委提出意見和建議?！备鶕?jù)上述黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，筆者作出黨的紀(jì)檢工作的兩個(gè)方面職責(zé)的歸納。

③ 有的學(xué)者認(rèn)為：“黨章并沒有明確賦予各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力”。（參見李景治：《加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)黨政“一把手”行使權(quán)力的制約監(jiān)督》，《黨政研究》2014年第4期）筆者認(rèn)為，這種理解不對(duì)。正是在通過實(shí)行黨的紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的黨的十二大上，黨的十二大報(bào)告明確指出：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)中央以下的同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督，對(duì)中央委員會(huì)成員違犯黨紀(jì)的行為可以向中央委員會(huì)檢舉。”由此可見，黨章規(guī)定的紀(jì)委對(duì)“黨的組織和黨員”的監(jiān)督是包括同級(jí)黨委及其成員的。后來，從2002年11月黨的十六大開始的歷次黨章中又加上了一句：“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”，在2003年12月通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?！边@里所說的“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部”，也應(yīng)該是包括同級(jí)黨委及其班子成員的。正如黨的十八屆三中全會(huì)《決定》所強(qiáng)調(diào)的，“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督”。所以，筆者認(rèn)為，正是基于對(duì)同級(jí)黨委及其成員監(jiān)督的需要，黨的十二大才通過黨章規(guī)定，實(shí)行黨的紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

④王岐山在中紀(jì)委十八屆三次會(huì)議報(bào)告中指出：“紀(jì)檢組長在黨組中不分管其他業(yè)務(wù)工作?！敝泄仓醒胗“l(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》指出：“進(jìn)一步明確紀(jì)檢監(jiān)察工作職責(zé)定位，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督。轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，把不該牽頭或參與的協(xié)調(diào)工作交還給主管責(zé)任部門，集中精力抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作?！?/p>

⑤這是針對(duì)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督與對(duì)其下各級(jí)黨組織的監(jiān)督的區(qū)別而言的，不排除紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的其他方面內(nèi)容的重點(diǎn)監(jiān)督。比如，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的遵紀(jì)守法、遵守規(guī)矩，特別是遵守政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、生活紀(jì)律的監(jiān)督，也當(dāng)然是紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的重點(diǎn)。

⑥這樣做的結(jié)果：第一，紀(jì)委本身已經(jīng)參與到?jīng)Q策或執(zhí)行中，如果該決策或執(zhí)行發(fā)生問題，紀(jì)委也難以擺脫“干系”。這勢(shì)必影響紀(jì)委的監(jiān)督力度;第二，紀(jì)委實(shí)際上集決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)于一身，自身成為了腐敗的根源。這正是目前屢屢發(fā)生紀(jì)委工作人員腐敗的重要原因之一。

參考文獻(xiàn)：

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〔3〕認(rèn)真落實(shí)三個(gè)提名考察辦法，打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢干部隊(duì)伍——專訪紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組負(fù)責(zé)人〔N〕.光明日?qǐng)?bào)，2015-04-28.

責(zé)任編輯 陳 鵑