陸嬌　陳大明　江洪波　王冰

為維持自身的技術優(yōu)勢和世界領先地位，自1950年代起，美國、日本、歐洲等發(fā)達國家通過立法、制訂政策等行政手段，對中國等發(fā)展中國家采取高技術出口審查和管制措施（以下簡稱出口管制）。

出口管制的形式主要有多邊出口管制和單邊出口管制兩種。多邊出口管制是指幾個國家政府，通過一定的方式建立國際性的多邊出口管制機構，商討和編制多邊出口管制貨單和出口管制國別，規(guī)定出口管制的辦法等，以協(xié)調(diào)彼此的出口管制政策和措施，達到共同的政治和經(jīng)濟目的；單邊出口管制是指一國根據(jù)本國出口管制法案，設立專門機構對本國某些商品出口進行審批和頒發(fā)出口許可證，實行出口管制。

目前多邊管制體系主要包括五個非正式組織和三個重要國際條約：即瓦森納協(xié)定組織（以下簡稱瓦協(xié)）（The Wassenaar Arrangement 0n Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies）、核供應集團（Nuelear Suppliers Group）、桑格委員會（Zangger Committee）、澳洲集團（Australia Group）和導彈技術管制組織（Missile Technology Control Regime），以及《核不擴散條約》（1970年生效）、《禁止生物武器公約》（1975年生效）、《禁止化學武器公約》（1997年生效）。非正式組織以軍民兩用技術管制為主，國際條約則以武器管制為主。

技術出口管制政策

對中國科技發(fā)展的影響

“高技術”是一個動態(tài)、發(fā)展的概念，國際上并不特別在出口管制前加上“高技術”三個字，其被管制的物品大多數(shù)為軍事武器或軍民兩用品（dual-use goods），管制類別主要包括：生物技術、生命科學、光電子、信息與通信、電子、柔性制造、高端材料、航空航天、武器和核技術。各國出口管制清單中的類目都涵蓋以上內(nèi)容，只是分類略有不同。

發(fā)達國家對中國的單邊出口管制總體趨于嚴格

就美國、歐盟成員國和日本等國來看，其出口管制政策有各自的特點。例如，美國出口管制體系相對來說最為完備，且歷史也較長。其制訂的十分詳盡的綜合指南《出口管理條例》（Expo～Administration Regulations，EAR），除了規(guī)定出口管制的內(nèi)容外，還明確定義了出口的范圍（包括“出口”“再出口”“轉(zhuǎn)運”“視同出口”以及美國境外的某些交易），并按照擴散風險的大小及其安全關切的程度由高到低，將出口目的國分為五個組別，中國被列于僅優(yōu)于伊朗、朝鮮等國的D類。2013年6月，美國彼得森國際經(jīng)濟研究所在其發(fā)布的研究報告《競爭伙伴、層級與美國高科技出口控制：一種新的評估出口不足的方式》中指出現(xiàn)行美國高技術出口管制政策的弊端，即一些受管制國家的進口商仍然可以尋找別的途徑來獲取需要進口的高技術，因此美國需要重新聚焦和梳理出口管制政策，并推動多邊管制更好的實施閉。這一報告表明，盡管美國政府一直口頭上承諾要在改革中放松對華技術出口管制，但仍將嚴格執(zhí)行出口管制政策。

歐盟成員國在歐盟法律的基礎上立法進行出口管制，各自掌握出口決定權。目前歐盟兩用物項出口管制的具體法律依據(jù)是《第428/2009號歐盟理事會規(guī)章》，該規(guī)章旨在促進合法貿(mào)易，使得管制機構可以集中對兩用物項的出口、轉(zhuǎn)運、中間商及過境進行管制，以及打擊欺詐行為等。對于歐盟各個成員國而言。各成員國通過該國的不同部門來掌握是否允許兩用物項出口的決定權，如英國是商業(yè)、創(chuàng)新與技能部，法國是預算部。德國是聯(lián)邦經(jīng)濟與出口管制局等翻。

日本的出口管制制度主要跟隨美國的政策。實行“全管制（Cateh All）”制度。全管制制度是安全保障出口管制制度，由政府收集信息，制定受管制的外國企業(yè)名單。中國一直是日本出口管制的重要管制對象國。從2002年到2015年，中國的受管制企業(yè)數(shù)量逐年增長，至2015年4月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省公布的全管制中國最終用戶名單中包括中國空間技術研究院、中國北方工業(yè)公司、蘭州生物制品研究所等航空航天、生化領域的43家企業(yè)。

受管制技術領域主要側(cè)重于軍用及軍民兩用技術

發(fā)達國家對中國出口管制的技術領域主要圍繞兩個方面，一是全面禁止向中國出口武器裝備，二是禁止向中國輸出“可能用于軍事目的”的軍民兩用技術。對于不同產(chǎn)品和技術領域，中國被管制的級別不同：

（1）核武器、化學武器等軍用物品屬于禁運級別：

（2）電子（如集成電路、半導體）、航空航天（如通信衛(wèi)星）、高性能計算機等領域?qū)儆趪栏窆苤品懂牐隹谠S可證難以簽發(fā)：

（3）信息與通信技術（如信息安全、空間技術）、先進制造與自動化技術、新材料技術、發(fā)動機技術、生物技術等屬較為嚴格管制領域，出口許可證難以簽發(fā)或簽發(fā)時間較長。

發(fā)達國家的出口管制政策限制我國經(jīng)濟和技術的發(fā)展

隨著中國生產(chǎn)力水平的提高和消費結(jié)構的升級，對高技術產(chǎn)品的需求持續(xù)增長，近年中國進口高技術產(chǎn)品額的年均增幅達到20%以上，發(fā)達國家的高技術產(chǎn)品本應該大有作為，市場潛力巨大。但以美國為例，中國從美國進口高技術產(chǎn)品額卻在不斷減少，美國對中國技術貿(mào)易逆差在逐年擴大。

與此同時，發(fā)達國家的出口管制政策嚴重影響了中美兩國的高技術合作。例如，美方認為：在生物和醫(yī)藥技術領域的某些技術合作有助于中國研制生化武器；在地球觀測和導航技術領域的技術合作有助于提升中國軍事實力；信息技術領域是影響美國競爭優(yōu)勢的關鍵領域；在能源技術領域的很多能源設備、技術及關鍵材料都會被中國軍方使用；在新材料技術領域的很多材料和儀器設備涉及特殊應用背景，等等。因此。在這些高技術領域，中美兩國很難開展合作。

中國應對國外技術出口管制政策的措施

面臨發(fā)達國家對中國日益趨嚴的出口管制形勢。以及由此引起的對我國經(jīng)濟和技術發(fā)展的制約，我國也相應采取了一系列的措施，主要包括以下內(nèi)容。

積極與國際多邊管制組織接軌

針對美國等發(fā)達國家利用多邊出口控制機制及其國內(nèi)法來進行出口管制，我國政府本著負責任的態(tài)度于1990年代開始大力完善了本國的防擴散政策閣，例如，在1992年表示遵守“導彈及其技術控制制度”當時的準則和參數(shù)；在1990年代后半期先后頒布關于化學品、核物項以及軍品出口控制法規(guī)；2003年12月3日，我國政府又發(fā)布了《中國的防擴散政策和措施》白皮書，白皮書稱中國將不斷加強同一些多國防擴散機制，如核供應集團、導彈技術管制組織、澳洲集團和瓦協(xié)等的磋商與交流，并繼續(xù)積極參與有關防擴散問題的國際討論。

通過積極開展與國際多邊管制組織的磋商與對話，我國已順利成為桑格委員會（1997年）和核供應集團（2004年）的成員國，可以享受組織內(nèi)各成員國在物項出口方面的優(yōu)惠與便利措施，并進一步多渠道、寬領域地開展國際合作。

利用對話和其他力量改善管制環(huán)境

由國家商務部、外交部等部門牽頭積極開展高層次的溝通與交流，不斷敦促美國、日本、歐盟成員國等國放寬對華出口管制，擴大具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品對華出口。例如，2006年中美商務部設立的“中美高技術與戰(zhàn)略貿(mào)易工作組”，至今已組織了九次會議，期間雙方簽訂了《中美高技術貿(mào)易重點領域合作行動計劃》（2011年），并不斷通過該工作組深入并詳細討論共同關心的出口管制問題。在2014年的工作組會議中，美國承諾在出口管制改革過程中給予中國公平待遇，鼓勵和便利高技術物項對華民用最終用途和民用最終用戶出口。

此外，中國國際貿(mào)易促進委員會、中國國際商會等民間機構，也在公開途徑中多次報道發(fā)達國家對華出口管制的弊端。并借此向出口國施加壓力。我國一些機構也在重新評估與美國供應商的關系，以避免因?qū)θA管制造成貿(mào)易損失，并開始從其他地方采購，實現(xiàn)多方位、多渠道引進技術。

改善國內(nèi)技術引進的環(huán)境和條件

隨著知識產(chǎn)權等在國際競爭中的地位日益上升，我國在不斷完善國內(nèi)法律、法規(guī)，加強知識產(chǎn)權保護，為發(fā)展我國與各西方國家經(jīng)貿(mào)關系、更好地引進先進技術創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境和條件。同時，我國不斷加強與歐盟及其他愿意擴大對華關系國家的合作，主動向美國、日本、歐盟等國大型企業(yè)提供我國大型項目建設的信息及其技術、設備需求情況，邀請其企業(yè)參與項目合作等。

增加對管制領域的研發(fā)投入

除了通過各種方式改善管制環(huán)境以引進高技術外，我國也在不斷增加對管制領域的研發(fā)投入，加強自力更生能力?！秶抑虚L期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（簡稱《規(guī)劃綱要》）明確了我國到2020年在重點領域的技術發(fā)展、人才團隊、研發(fā)機構等方面的發(fā)展目標。對比《規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略任務和美國的管制清單，在《規(guī)劃綱要》部署的11個重點領域的68項優(yōu)先主題中，有10個重點領域的40項優(yōu)先主題的相關研發(fā)重點受到美國高技術出口限制；27項前沿技術的相關研發(fā)重點全部受到美國的出口限制：民口13個重大專項的相關研發(fā)重點有11項受到美國的出口限制。這從側(cè)面反映出，對于受管制的高技術領域，我國有著長遠的發(fā)展規(guī)劃。

中國應對國外技術出口管制所取得的成就

長期以來，我國高技術領域的活動受到國外技術出口管制的嚴重影響，但經(jīng)過幾十年艱苦不懈的努力，在一些領域取得了舉世矚目的成就。

航空航天領域成果增強國防安全保障

國家一直高度重視和支持航空航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將其確立為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)先發(fā)展的高技術產(chǎn)業(yè)，從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策上予以大力支持。經(jīng)過60多年的建設發(fā)展，中國在航空航天領域取得了豐碩的創(chuàng)新成果，帶動了一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級換代。

例如，航空方面，中國已基本建立了獨立自主的航空工業(yè)體系，逐步形成了各型軍用飛機和民用支線飛機、中型運輸機、大中小型直升機以及多型通用飛機等自主產(chǎn)品系列。大型運輸機成功首飛，新舟60支線飛機、運十二系列國產(chǎn)渦輪螺旋槳式通用飛機等批量進入國內(nèi)外市場，ARJ21支線飛機開始模擬航線運行試飛，C919大型客機開始結(jié)構總裝，新舟700新一代支線飛機全面開展研制，航空零部件轉(zhuǎn)包生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大。

我國航天事業(yè)發(fā)展迅速，在若干重要技術領域躋身世界先進行列，進入空間、利用空間和探索空間能力顯著提升，探月工程、神舟十號載人飛船、長征運載火箭、北斗導航系統(tǒng)、遙感衛(wèi)星、通信衛(wèi)星等，均取得了豐碩的成果。

生命科學、材料科學領域拓寬國際合作渠道

加強國際合作交流，是增強科技實力和提升國際化水平的有效途徑。近年來，我國不斷加強生命科學、材料科學等領域的國際合作，在這些領域中的研發(fā)取得了很大的進步。例如，2014年底，中國科學院深圳先進技術研究院與麻省理工學院麥戈文腦科學研究所合作共建腦認知科學和腦疾病研究所，共同開展研究：我國藥企拓展海外業(yè)務，很多中國生物醫(yī)藥企業(yè)與歐美中小企業(yè)簽約開展項目合作；上海交通大學與美國、法國、澳大利亞等多所高校合作辦學，展開材料科學的研究。

通信領域培育具有全球競爭力的企業(yè)

在通信領域，我國培育了諸如華為、中興等具有全球競爭力的企業(yè)。其中華為位居2014年福布斯世界500強榜單中的第285位。根據(jù)世界知識產(chǎn)權組織（WIPO）的最新數(shù)據(jù)顯示，2014年在《專利合作條約》（PCT）框架下提交的國際專利申請總量中，我國首次以21516項專利申請躋身前三，年增長率為18.7%，是全球唯一一個出現(xiàn)兩位數(shù)增長的國家。華為技術有限公司以3442件的申請數(shù)超越日本松下公司，成為2014年的最大申請人。美國高通公司排第二，中國中興通訊公司排第三。此外，騰訊科技、深圳華星光電、京東方、華為終端等公司也分列第17、23、34和46位。

啟示與建議

研究發(fā)達國家出口管制政策體系，以及我國的應對措施和目前取得成就，對我國開展科技創(chuàng)新，選擇高技術發(fā)展重點，具有良好的參考價值和借鑒意義。因此，基于上述分析，提出以下建議。

大力加強我國的科技創(chuàng)新力度

提高自主創(chuàng)新能力是統(tǒng)領我國未來科技發(fā)展的戰(zhàn)略主線。因此，在中外合作、吸收借鑒的基礎上。中國必須堅持走自己的路。有自主技術發(fā)展作為基礎，才能從根本上減少國外出口管制的影響，從而更好地與發(fā)達國家開展技術合作，共同進行前沿技術的研發(fā)活動。

適當發(fā)展各類被管制技術

被管制領域所列舉的出口管制技術，是具有國際競爭力的先進技術。對照各發(fā)達國家的清單，分析我國國家科技計劃提出的重點任務的受限情況，可以認清我國在高技術領域的國際競爭狀況，從而使我國重點任務的選擇更加準確和完善。例如，可以優(yōu)先發(fā)展與發(fā)達國家技術水平相近，且是我國急需的關鍵技術；適度發(fā)展與發(fā)達國家尚有較大差距，但屬于戰(zhàn)略型的技術等。與此同時，強化被管制領域技術的知識產(chǎn)權布局，以盡早占領某些領域的技術高地。

通過研究出口管制內(nèi)容為我國科技發(fā)展方向提供借鑒

一方面，持續(xù)跟蹤發(fā)達國家出口管制政策的變化，以準確評估國外對華出口管制政策對我國高技術領域發(fā)展所產(chǎn)生的影響。隨著中國和發(fā)達國家之間技術貿(mào)易以及中國高技術的發(fā)展，美國的《出口管理條例》經(jīng)歷了數(shù)次修改，歐盟也從2000年的“1334號法令”發(fā)展到《第428/2009號歐盟理事會規(guī)章》。因此，建議長期跟蹤發(fā)達國家出口管制政策的變化，在此基礎上評價我國相應技術的發(fā)展情況，從而準確評估國外對華出口管制政策對我國高技術領域發(fā)展所產(chǎn)生的影響。

另一方面，運用發(fā)達國家對我國出口管制技術的指標，作為研發(fā)工作的定量評價標準之一。研究發(fā)達國家對我國出口管制的清單，可以看到清單上包含與該限制技術有關的用途、相關的最終產(chǎn)品、相關的實現(xiàn)方法等具體的說明，甚至包含設備的工作溫度、抗輻射能力、形狀、尺寸等具體的限制參數(shù)。而目前我國的一些科技計劃項目則欠缺研發(fā)技術指標的設定，在考核成果時也缺乏定量的指標。因此，可以運用發(fā)達國家對我國出口管制的技術指標，作為研發(fā)工作的定量評價標準之一。