樓晶

摘要：我國城市化發(fā)展進(jìn)程中，大量的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理，一直引發(fā)許多社會矛盾，農(nóng)民利益未能得到有效而充分的保障。本文通過對浙江省農(nóng)村、政府相關(guān)部門、土地使用者的實地調(diào)研，了解農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，以及土地增值收益分配中存在的問題或矛盾。根據(jù)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、產(chǎn)權(quán)理論等，對農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)中存在的一些主要矛盾，特別是各方利益主體之間在收益分配方面的矛盾進(jìn)行梳理和分析。同時，借鑒國內(nèi)外研究成果及實踐經(jīng)驗，并結(jié)合級差地租理論、收益分配理論等，對現(xiàn)行的土地增值收益分配機(jī)制進(jìn)行剖析。結(jié)合黨的十八大三中全會的精神，以及我國（特別是浙江?。┏青l(xiāng)建設(shè)的實際情況，提出有針對性的改革措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體用地；土地流轉(zhuǎn)；增值收益分配；機(jī)制研究；浙江省

第一章 緒論

1.1 研究背景

目前，我國城市化正處于關(guān)鍵發(fā)展階段，這意味著我國的城市范圍，規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大，同時將來大量的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理且農(nóng)民失地保障不足的問題，引發(fā)了許多社會矛盾，損害了農(nóng)民的利益。十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！边@為我國征地制度改革提出了目標(biāo)要求和方向。

1.2 國內(nèi)外研究動態(tài)和評述

1.2.1 國內(nèi)研究動態(tài)

隨著我國工業(yè)化和城市化發(fā)生發(fā)展進(jìn)程的加快，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模急劇增大，在建設(shè)用地擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)利益的共同驅(qū)動下，城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張，農(nóng)地非農(nóng)化問題已成為當(dāng)今社會的一個焦點問題上。由此而引發(fā)了諸如土地征值收益分配，失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題，通過對以往文獻(xiàn)地梳理，現(xiàn)將近年來有關(guān)農(nóng)地非農(nóng)化和土地增值收益分配等相關(guān)問題的討論做一研究綜述。

1.2.2 國外研究動態(tài)

因為各國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會制度各有差異，所以土地制度也相異，在征地制度以及土地補(bǔ)償制度等方面也各有相同，盡管如此，國際上征地制度實施與相關(guān)研究的趨勢可以歸納為公共利益界定，征地補(bǔ)償、征地制度和政策三個方面。

1.3 研究方法

本文綜合采用文獻(xiàn)研究法、理論分析定性分析法和系統(tǒng)思維法、案例分析以等多種方法進(jìn)行研究。

1、文獻(xiàn)研究法。通過文獻(xiàn)的收集，對以前學(xué)者有關(guān)土地增值收益分配機(jī)制的研究進(jìn)行分配，總結(jié)集體土地增值收益分配研究的現(xiàn)狀，并為探索新的集體土地增值收益分配提供經(jīng)驗依據(jù)。

2、理論分析方法

在梳理以往研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以地租理論，收入分配理論，土地產(chǎn)權(quán)理論等為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)村土地征值收益分配機(jī)制的分析框架，并以此為基礎(chǔ)，研究了農(nóng)村土地征值收益分配的主體行為，揭示了現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地征值收益分配的格局，判明農(nóng)村土地征值收益分配存在的問題的制度根源。

3、定性分析和系統(tǒng)思維方法。本文首先對集體用地合理流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配機(jī)制現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行歸納總結(jié)，再以浙江東陽市、溫州市為例，對新的集體土地增值收益分配機(jī)制做深入剖析。

第二章 調(diào)查內(nèi)容與對象

2.1 調(diào)查內(nèi)容

針對大量農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地，土地增值收益分配的不合理，農(nóng)民失地又失業(yè)，保障不足等引發(fā)諸多社會矛盾，損害了農(nóng)民的利益，而失地農(nóng)民社會保障政策法規(guī)不健全、不配套，導(dǎo)致失地農(nóng)民邊緣化的現(xiàn)況，以問卷調(diào)查的方式，展開了農(nóng)村集體用地合理流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配機(jī)制研究的調(diào)研，問卷涉及四個方面的內(nèi)容：一是個人及家庭基本情況；二是征地及補(bǔ)償情況；三是征地前后的生活水平；四是對增值收益的看法。

2.2 調(diào)查對象

本次調(diào)查在浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)楊樹塘下村、雙白村，溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)金中村、李家垟村對失地農(nóng)民進(jìn)行隨機(jī)取樣，抽取各1000人作為本次研究對象。調(diào)查人員通過對各失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，以現(xiàn)場問卷調(diào)查的方法，結(jié)合抽樣與訪談結(jié)合，確保調(diào)研的真實可靠，發(fā)放問卷東陽市2000份，溫州市2000份，當(dāng)場收回，共計發(fā)放問卷4000份，當(dāng)場收回，回收率100%。

第三章 研究結(jié)果與分析

3.1征地及補(bǔ)償情況

本次調(diào)研中東陽市土地征用被國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用的占5.38%；被經(jīng)濟(jì)適用房、市政公用設(shè)施等城市公共用地征用的占8.08%；被工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營性用地征用的占0.49%；被學(xué)校、企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地征用的占31.65，溫州市調(diào)查的2個村土地征用被國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用、學(xué)校、企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地征用占比最大分別為15.2%、12.95%，被調(diào)查失地農(nóng)民中被征用的土地占原來土地總面積的比例情況。（見表1）

表2中農(nóng)民對政府落實的補(bǔ)償情況為較不滿意，普遍認(rèn)為只得到很少一部分，據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%；企業(yè)占40%-50%；村組織占25%-30%；農(nóng)民僅占5%-10%。地方政府、企業(yè)和村組織占據(jù)了土地收益的絕大部分，而為數(shù)眾多的農(nóng)民所占份額微不足道。有708人認(rèn)為失地后根本沒有得到任何好處。

本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地被征用后政府提供一次性貨幣補(bǔ)償較多，但是農(nóng)民滿意度差，與失地農(nóng)民的期盼差距很大，貨幣安置雖能解決失地農(nóng)民暫時的生活困難，卻難以解決他們的長遠(yuǎn)生計，農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保障，在失地補(bǔ)償過程中，存在的問題主要有失地農(nóng)民沒有商議價的參與權(quán)，沒有話語權(quán)，征地價格都是政府和被征地者說了算，征求意見也是形式上認(rèn)為最突出的問題有農(nóng)民既是失地又失權(quán)益的利益，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移角度來看，征地雖然帶來行政強(qiáng)制力的色彩，但實質(zhì)是一種土地所有權(quán)交易行為，社會問題屢見不鮮。

3.2 征地前后的生活水平

本次調(diào)研中東陽市、溫州市失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失地前后的生活沒有多大改變，失地農(nóng)民基本上是靠種植農(nóng)作為生，失地后很多農(nóng)民既失地又失業(yè)，給生活帶來困難，雖然有一部分失地農(nóng)民到企業(yè)上班，但低工資低收入沒能滿足他們的生活，改變不了生活水平。研究數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民目前失地前、失地后收入水平（見表4）。

兩市失地前、失地后年收入水平有所變化，失地前有2577人的年收入在10000元以下，失地前從事農(nóng)林漁業(yè)的人有2577人，失地后從事農(nóng)林漁業(yè)的人有957人，有1620人失地后從事了其它職業(yè)，收入從10000以下轉(zhuǎn)變?yōu)?0000-30000元，收入30000-50000元的增加了301人，農(nóng)民收入有了一定的改觀。家庭收入來源失地前主要由種植農(nóng)作物、其次是自主經(jīng)營，分別占比18.92%、11.93%，失地后家庭收入來源主要自主經(jīng)營和企業(yè)上班所得。

3.3對增值收益的看法

本次調(diào)研失地農(nóng)民普遍認(rèn)為，他們應(yīng)分享土地增值收益，原因是農(nóng)村集體作為土地公有制代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因行使受托管理權(quán)，相應(yīng)地?fù)碛幸欢ǖ耐恋厮袡?quán)，農(nóng)民勞作對土地的貢獻(xiàn)大，讓失地農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會福利方面得到應(yīng)有的保障。土地歸集體所有，農(nóng)民有權(quán)分享，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到保障。自20世紀(jì)90年代來，因農(nóng)村集體土地征用引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生，其根本原因在于土地征用補(bǔ)償?shù)停w和農(nóng)民利益受損。全國35個城市做過實際研究，農(nóng)村集體土地征用中的收益分配，政府所得與集體和農(nóng)民所得之比例為17：1，海口最低為22：1，北京最高47：1。征地前后的巨大差價，從而產(chǎn)生了土地的增值收益，在各級政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人進(jìn)行分配，而這三者也成為了相互博弈的主體。然而在整個征地和收益分配過程中，政府整體處于主導(dǎo)地位，而農(nóng)民個人處于被動地位，政府發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)償費偏低，補(bǔ)償范圍偏窄，其在征地過程中獲得補(bǔ)償費用不到征地成本地價的10%，且到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這里，經(jīng)常被克扣、拖欠和挪用，農(nóng)民很難享受到失地農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程和個人產(chǎn)生的土地增值收益。

本次調(diào)研中1260人認(rèn)為土地增值收益中土地增值收益中農(nóng)民應(yīng)獲得40%-50%的比例，1159人認(rèn)為土地增值收益中農(nóng)民應(yīng)獲得50%以上。

本次調(diào)研409人認(rèn)為獲得2萬元以下的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活，1294人認(rèn)為獲得2-4萬元的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活，有1407人認(rèn)為獲得4-6萬元的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活，620人認(rèn)為獲得6-8萬元的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活，104人認(rèn)為獲得8-10萬元的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活，有166人認(rèn)為獲得10萬元以上的土地征用補(bǔ)償費才能維持正常生活。

第四章 政策建議

4.1修改土地評估和補(bǔ)償方法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)的土地評估制度，土地補(bǔ)償安置的費用應(yīng)綜合考慮土地資產(chǎn)性質(zhì)，土地區(qū)位條件，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，國有土地出讓市場價格等因素，從而改變以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，提高收益分配主體中農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)失地農(nóng)民需求及實際情況，提高農(nóng)民的補(bǔ)償增值收益標(biāo)準(zhǔn)。

4.2完善補(bǔ)償內(nèi)容，創(chuàng)新補(bǔ)償方式

從本次調(diào)研東陽市、溫州市4個行政村中表明，村民對現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反映強(qiáng)烈，約束地方王王政府短期行為，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要求失地農(nóng)民直接參與到土地增值收益的分配，保障農(nóng)民的利益，完善土地征收補(bǔ)償動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制將土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取被征土地同地同價同標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新和完善失地農(nóng)民安置補(bǔ)償辦法，改變以貨幣為主的補(bǔ)償方法，在得到補(bǔ)償?shù)耐瑫r要安排勞動力就業(yè)和提供社會保障，要完善失地農(nóng)民的社會保障制度，讓失地農(nóng)民享有與城市居民同等的國民待遇，建議：一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民擁有同樣的“市民身分和社會地位；二是為失地農(nóng)民建立起廉價租房制度，最低生活保障，子女就學(xué)保障和醫(yī)療，失業(yè)保險和養(yǎng)老等相關(guān)配套制度；三是將土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取被征土地同地同價標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民充分享受城市化進(jìn)程中帶來的成果。

4.3杜絕補(bǔ)償款被挪用或截留現(xiàn)象

要讓失地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償，阻止地方政府壟斷土地的一級市場，一方面進(jìn)一步提高征地程序和透明度，讓失地農(nóng)民更多的知情權(quán)；另一方面要創(chuàng)造條件提高農(nóng)民對居住安置，就業(yè)培訓(xùn)，社會保障等關(guān)系其切身利益的重大事項決策過程的參與度。

4.4建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，提高繳費標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老問題歷來是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，本次調(diào)研東陽市橫店鎮(zhèn)共計失保人員10988人，140個村被征用過土地，根據(jù)近幾年新的政策，大多數(shù)失地農(nóng)民已歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，原失地后參保農(nóng)保領(lǐng)到413元、658元兩檔繳費標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險后領(lǐng)到1100左右保險金，過低的養(yǎng)老金不能確保失地農(nóng)民的生活保障，建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度尤為重要。（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院）

注：本文受《浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃（新苗人才計劃）》資助。

指導(dǎo)老師：魯愛民

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