凌云霄

7月21日，交通運(yùn)輸部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿向社會(huì)征求意見(jiàn)。修訂稿對(duì)收費(fèi)公路的期限進(jìn)行調(diào)整，政府收費(fèi)高速公路擬不設(shè)收費(fèi)期限，特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路一般不超30年，經(jīng)營(yíng)期滿后，與處于償債期的政府收費(fèi)公路統(tǒng)一收費(fèi)。

另外，償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后高速公路可以繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)。這意味著，未來(lái)中國(guó)的高速路擬將實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)，“免費(fèi)”徹底成為鏡花水月。

修訂稿一出，引來(lái)廣泛關(guān)注，輿論嘩然，但是從不久前公布的收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看出，此舉意在為高速公路減負(fù)。

就在6月30日，交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)收費(fèi)公路虧損1571.1億元。這一數(shù)字比2013年翻了約2.4倍。而分省份看，29個(gè)已公布數(shù)據(jù)的省區(qū)市，25個(gè)省份出現(xiàn)不同程度的虧損。

盡管收費(fèi)公路“哭窮”已不是新鮮事，但2014年全國(guó)收費(fèi)公路虧損1571.1億元的消息，還是讓人大吃一驚。高速公路總言虧，究竟虧在哪？中國(guó)公路建設(shè)和債務(wù)是否面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)？延長(zhǎng)高速公路收費(fèi)時(shí)限真的能解決巨虧的難題么？

天天收費(fèi)，為何虧損

“借款修路、收費(fèi)還貸?！边@樣的標(biāo)語(yǔ)在高速公路收費(fèi)口并不鮮見(jiàn)，收費(fèi)公路支出的大頭，也正是還本付息。公告顯示，2014年度這個(gè)數(shù)字為4207.7億元，占收費(fèi)公路總支出的76.7%，本息各一半左右；此外，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)469.2億元，運(yùn)營(yíng)管理534億元，稅費(fèi)249.5億元，其他費(fèi)用26.7億元。

還本付息費(fèi)用為何如此之高？交通運(yùn)輸部公路局副局長(zhǎng)王太解釋說(shuō)，目前收費(fèi)公路建設(shè)主要靠銀行貸款等債務(wù)性資金，占了七成左右。到去年底，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額61449億元，其中債務(wù)性資金投入42652億元，近70%。這些債務(wù)性資金投入中，銀行貸款40080.6億元，占94%。債務(wù)余額仍有38451.4億元。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)指出，現(xiàn)在公路的建設(shè)成本逐年上升，增加了債務(wù)規(guī)模。他舉例說(shuō)，按去年的平均造價(jià)，一條四車(chē)道高速公路每公里平均7700萬(wàn)元，而在2000年只有約3200萬(wàn)元，有些西部山區(qū)橋隧比較高的路段造價(jià)更高。

“我國(guó)收費(fèi)公路虧損的原因：第一是高速公路越建越多，其二靠貸款修路?！北本┙煌ù髮W(xué)教授趙堅(jiān)更是一針見(jiàn)血地指出，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公路網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)相對(duì)完善，因此目前在建設(shè)過(guò)程中和規(guī)劃中的高速公路大多數(shù)位于中西部地區(qū)，“這些地區(qū)不應(yīng)該再建設(shè)高速公路，否則越建設(shè)越虧損?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2023/08/27/qkimagesjmjjjmjj201508jmjj20150829-1-l.jpg"/>

但基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)掛鉤，政府為了提升經(jīng)濟(jì)，修路是一個(gè)辦法?！般y行僅給收費(fèi)公路建設(shè)貸款，而政府的資本金很少，因此，政府不得不投資高速公路?！壁w堅(jiān)告訴《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者。

“目前高速公路建設(shè)的資金來(lái)源非常單一，主要是靠貸款，但中西部地區(qū)的車(chē)流量并不大，使得收費(fèi)跟不上來(lái)，還款時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，兩者形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致虧損的額度越來(lái)越大?！壁w堅(jiān)表示。

成本居高不下的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)管理支出也逐年擴(kuò)大，今年比去年還增加77億元。王太解釋說(shuō)，管理支出包括的科目多，如信息工程、設(shè)備維護(hù)、人員工資保險(xiǎn)、車(chē)輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。收費(fèi)公路是一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，收費(fèi)人員需要幾班倒，增加了開(kāi)支。

“債務(wù)成本和管理成本居高不下，是公路管理部門(mén)的一個(gè)痼疾。由于資金成本一直處在高位，而公路建設(shè)又是典型的資金密集型行業(yè)，幾乎所有的公路建設(shè)部門(mén)都背負(fù)了巨額的債務(wù)成本?！蓖跆f(shuō)。

另外，王太也表示，中國(guó)收費(fèi)公路已進(jìn)入還債高峰期，收費(fèi)公路根據(jù)交通量前低后高規(guī)律，債務(wù)償還一般也具有前低后高特點(diǎn)。銀行一般會(huì)給收費(fèi)公路項(xiàng)目“建設(shè)期+1年左右”的寬限期，寬限期內(nèi)只付息，不還本。剛通車(chē)時(shí)車(chē)流量和通行費(fèi)收入一般比較低，俗稱“車(chē)流量培育期”，大約3至5年，在此階段一般會(huì)與銀行約定較低的還本金額。等培育期過(guò)后，就會(huì)進(jìn)入正常還債階段，還本付息支出會(huì)有較大幅度的增長(zhǎng)。

此外，審計(jì)部門(mén)披露的高速公路運(yùn)營(yíng)單位超編嚴(yán)重、福利畸高現(xiàn)象普遍存在。當(dāng)然，在利益的驅(qū)使下，一些公路管理部門(mén)和運(yùn)營(yíng)部門(mén)人為地夸大成本和虧損，意在延長(zhǎng)收費(fèi)年限，造成“假虧實(shí)贏”的怪象。

當(dāng)然，對(duì)于某些利益集團(tuán)來(lái)說(shuō)，聲稱“虧損”是醉翁之意不在酒，目的在于爭(zhēng)取更大的利益。比如有的在打延長(zhǎng)收費(fèi)年限的主意。

即使虧損，不應(yīng)延長(zhǎng)收費(fèi)

相比收費(fèi)公路是虧是賺，人們更關(guān)心的是，如果收費(fèi)公路虧損屬實(shí)，將會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果？若收費(fèi)公路連年虧損，可否打延長(zhǎng)收費(fèi)期限的主意？去年底，山東交通部門(mén)就宣布，對(duì)到期的15條高速公路繼續(xù)收費(fèi)，為的是要償還銀行貸款。

公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展中起到了巨大作用，但建設(shè)和維護(hù)也需要長(zhǎng)期和持續(xù)的巨額資金投入。在資金嚴(yán)重短缺的情形下，中國(guó)選擇了收費(fèi)公路的方式，較短時(shí)間內(nèi)解決了交通基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題，于是，中國(guó)在快速成為世界上擁有高速路網(wǎng)最多的國(guó)家的同時(shí)，也成為收費(fèi)公路里程最長(zhǎng)的國(guó)家。

記者了解到，在中國(guó)的收費(fèi)公路中，分“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”。按照有關(guān)規(guī)定，前者收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，后者的最長(zhǎng)期限為25年。如今，最受詬病的是，在利益驅(qū)使下，一些高收益的“政府還貸公路”，運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡，變臉為“經(jīng)營(yíng)性公路”。而獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司，本著最大限度獲取利益的本能，對(duì)于“何時(shí)還清貸款”，能躲則躲，能拖就拖。

而在“政府還貸公路”里，不少地方執(zhí)行了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的政策。即若有一條公路沒(méi)有還清貸款，其他公路將繼續(xù)收費(fèi)，拿“老路”的收費(fèi)來(lái)補(bǔ)貼“新路”。比如山東延期收費(fèi)祭出的就是這桿大旗，稱“貸款沒(méi)還清，還有巨額的養(yǎng)護(hù)費(fèi)”。

“收費(fèi)公路虧損是否屬實(shí)，不是公路經(jīng)營(yíng)方說(shuō)了算，需要有公開(kāi)透明的說(shuō)法。更不能以資本性支出為借口延長(zhǎng)收費(fèi)期限?！?匡賢明表示。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授李長(zhǎng)安說(shuō)，毫無(wú)疑問(wèn)，高速公路如果連年虧損，而且虧損額不斷增大，那么對(duì)于高速公路的建設(shè)和維護(hù)運(yùn)營(yíng)都將是一件十分不利的事情。

對(duì)于政府而言，如果虧損加大，那么意味著政府的債務(wù)將會(huì)迅速增長(zhǎng)，甚至有可能誘發(fā)地方債務(wù)危機(jī)；對(duì)于企業(yè)而言，虧損壓力將會(huì)使其提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)收費(fèi)年限，這顯然又與當(dāng)前國(guó)家降低流通費(fèi)用、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的目標(biāo)背道而馳。

業(yè)內(nèi)法律人士表示，根據(jù)現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。該條例是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的法規(guī)，其中規(guī)定的收費(fèi)期限就是政策紅線，無(wú)論什么理由都不可逾越，沒(méi)有例外情形，沒(méi)有商量的余地。

就政府還貸公路而言，如果收費(fèi)期滿后仍未還清貸款，應(yīng)由政府承擔(dān)這部分虧損。政府平時(shí)向車(chē)主收取各種稅費(fèi)，理當(dāng)提供相應(yīng)的公共服務(wù)，用收取的稅費(fèi)填補(bǔ)這個(gè)窟窿。如果公路收費(fèi)期滿后仍要繼續(xù)收費(fèi)，就更沒(méi)有道理可言了。

就經(jīng)營(yíng)性公路而言，企業(yè)投資公路建設(shè)也是做生意，做生意難免有風(fēng)險(xiǎn)，或虧或賺，不可能旱澇保收。收費(fèi)期滿沒(méi)能收回投資或沒(méi)能還清貸款，這是公路經(jīng)營(yíng)中的正?，F(xiàn)象，與車(chē)主無(wú)關(guān)，虧損應(yīng)由經(jīng)營(yíng)方自主承擔(dān)，不應(yīng)該找借口延長(zhǎng)收費(fèi)。

現(xiàn)在，正式公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，將原定收費(fèi)公路的具體收費(fèi)期限一筆取消，而調(diào)整為“按實(shí)際償清債務(wù)所需時(shí)間確定”、“償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”等可供“靈活掌握”的標(biāo)準(zhǔn)。

償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后實(shí)行的“養(yǎng)護(hù)收費(fèi)”，雖然標(biāo)準(zhǔn)可能有所降低，但仍然屬于收費(fèi)性質(zhì)。這就意味著，收費(fèi)公路的收費(fèi)期不再受法定年限的制約，而變成了“長(zhǎng)期收費(fèi)”。比起地方政府對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的擴(kuò)大解釋與運(yùn)用，《條例》修訂稿顯然更直接而徹底地為收費(fèi)公路延長(zhǎng)收費(fèi)開(kāi)了“綠燈”。

關(guān)鍵要杜絕“糊涂賬”

其實(shí)，公眾的疑慮并非是無(wú)謂的矯情。人們知道天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，一般也明白“不交通行費(fèi)就要多交稅”的道理，因此并不是一味反對(duì)高速公路收費(fèi)，而是擔(dān)心這個(gè)收費(fèi)收得不尷不尬，花得不明不白，擔(dān)心高速公路淪為一些部門(mén)和企業(yè)的“小金庫(kù)”，成為某些強(qiáng)勢(shì)人物的“提款機(jī)”。

從一些地方高速公路管理部門(mén)和企業(yè)普遍高工資、高福利，普通收費(fèi)員也動(dòng)輒年薪十幾二十萬(wàn)，高管年薪更是高到“天價(jià)”，到近年來(lái)多地交通系統(tǒng)、高速公路領(lǐng)域?qū)覍移爻鲐澷V大案，無(wú)不說(shuō)明人們的這些擔(dān)心并不是多余的。

與全國(guó)高速公路虧損超千億形成鮮明對(duì)比的是，A股路橋企業(yè)竟沒(méi)一家因?yàn)樘潛p戴上ST的帽子。并且路橋業(yè)今年一季度平均銷(xiāo)售毛利率仍高達(dá)58.19%，甚至高于銀行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)。18家高速公路上市公司去年全年合計(jì)凈利潤(rùn)為142.95億元，今年一季度整體盈利33.52億元。

18家上市公司紅燦燦的業(yè)績(jī)說(shuō)明，在現(xiàn)行的收費(fèi)政策下，仍然有眾多路橋企業(yè)取得驕人業(yè)績(jī)，長(zhǎng)期收費(fèi)政策對(duì)于這些上市公司只能說(shuō)是“錦上添花”，只有對(duì)西部重點(diǎn)虧損的路橋公司才有可能產(chǎn)生“雪中送炭”的效果。

事實(shí)上，今年一季度報(bào)告顯示，18家高速公路上市公司平均銷(xiāo)售毛利率為58.19%，暴利程度超過(guò)銀行、地產(chǎn)；而此次交通運(yùn)輸部卻又公布收費(fèi)公路面臨巨額虧損。

有媒體就質(zhì)疑，為何兩次公布懸殊如此之大，公布巨額虧損的目的在于為延長(zhǎng)各省市收費(fèi)公路的收費(fèi)期限提供“借口”。對(duì)此，交通運(yùn)輸部回應(yīng)稱，不存在夸大的說(shuō)法。不過(guò)，這并不能平息人們的質(zhì)疑。

不可否認(rèn)，交通部門(mén)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，在一定程度上削弱了統(tǒng)計(jì)公報(bào)的公信力。日前，廣東省交通運(yùn)輸廳發(fā)布公報(bào)顯示，2014年度廣東省收費(fèi)公路盈利3.9億元，而在本月早些時(shí)候，該部門(mén)就曾發(fā)布過(guò)一次公報(bào)，稱去年全省收費(fèi)公路虧損28.8億元。前后相距不過(guò)20天時(shí)間，廣東省的收費(fèi)公路公報(bào)就實(shí)現(xiàn)了“扭虧為盈”的大變臉，讓人疑竇叢生。

有專家指出，收費(fèi)公路虧損到底虧在哪兒？每一筆收費(fèi)用在哪里？必須由獨(dú)立第三方統(tǒng)計(jì)公布。去年底，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾表示，2015年審計(jì)署將組織對(duì)部分高速公路進(jìn)行審計(jì)，爭(zhēng)取早日將全國(guó)收費(fèi)公路整體納入審計(jì)范疇，讓“暴利并巨虧”的收費(fèi)公路現(xiàn)出本來(lái)面目。

匡賢明表示，收費(fèi)公路虧損，有多種原因，包括成本和收入各方面的情況。但長(zhǎng)期以來(lái)收費(fèi)公路運(yùn)行不公開(kāi)、不透明，客觀上加大了社會(huì)的不信任感，包括收費(fèi)公路的投資成本、運(yùn)營(yíng)成本、收入等，均處于不公開(kāi)狀態(tài)。

而在公眾理解中，收費(fèi)公路收入穩(wěn)定，虧損有可能來(lái)源于高福利等不合理的開(kāi)支。不公開(kāi)、不透明，這是社會(huì)質(zhì)疑聲不斷的主要原因。

同時(shí)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，將收費(fèi)公路信息公開(kāi)制度化、規(guī)范化，切實(shí)保障收費(fèi)公路資金的合理使用以及收費(fèi)公路良好的路況和服務(wù)水平。