徐銀貴　陳天華

摘 要：由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，原有的鎮(zhèn)級政府執(zhí)法模式已經(jīng)不能適應現(xiàn)實社會的發(fā)展需要，鎮(zhèn)級政府執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法方式迫切需要改變，為此，以現(xiàn)有的行政法理論為基礎(chǔ)，從法治政府的角度來研究鎮(zhèn)級政府在行政執(zhí)法方面存在的問題，并試圖解決這樣的問題，如何使鎮(zhèn)級政府在行政執(zhí)法中找準角色，有所為有所不為；如何更好的分清權(quán)責，不至于陷于被動地位，增強基層執(zhí)法權(quán)威；如何才能盡快走上基層法治政府之路，探討解決鎮(zhèn)級政府在行政執(zhí)法中存在問題的辦法，為鎮(zhèn)級政府提高基層行政執(zhí)法水平提供可行的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)級政府；行政執(zhí)法；現(xiàn)存問題；對策

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）10-0160-03

改革開放以來，我國目前已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展時期，主要是進入了著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。而隨著鎮(zhèn)級區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，客觀上對基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法工作提出了新的要求，許多問題如果在基層得不到有效解決，無疑又增加了“上訪”量，增加了社會的不安定因數(shù)。目前鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法改革的進程緩慢，在全國一些省份，如：浙江省、廣東省正在探索在城市中心鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)級政府執(zhí)法改革試點工作，理論上講鎮(zhèn)級政府執(zhí)法機能的健全會更有利于基層鎮(zhèn)級政府開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，更有利于基層社會的穩(wěn)定和社會的有序發(fā)展，更有利于保障社會公眾的合法權(quán)益。盡管2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，行政權(quán)力總體重心下移，但是，鎮(zhèn)級政府的行政執(zhí)法狀況不容樂觀，在一些地方，鎮(zhèn)級政府熱衷于招商引資，抓項目，抓經(jīng)濟發(fā)展的同時，對于基層行政執(zhí)法工作投入不足，需要采取切實可行的措施，提高基層鎮(zhèn)級政府的行政執(zhí)法能力，增強基層鎮(zhèn)級政府的行政執(zhí)法影響力。

1 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法中存在的問題

1.1 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法環(huán)境差

首先，鎮(zhèn)級區(qū)域社會生態(tài)環(huán)境人情作用大于法的作用，一方面我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村熟人社會意識濃厚，鎮(zhèn)級區(qū)域地處城鄉(xiāng)結(jié)合部或遠離市區(qū)，基層社會公眾通常以村規(guī)民約作為行為準則，對于基層行政違法行為的了解一般概念性認識不強，缺少對法律的敬畏感；其次，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法體制機制環(huán)境復雜，鎮(zhèn)級政府一方面以維穩(wěn)為中心任務，另一方面又要根據(jù)地方實際處理委托執(zhí)法事項，時常將兩者之間交叉重合的地方混同于行政執(zhí)法一起抓，分不清彼此，在執(zhí)法與不執(zhí)法之間有很大的選擇空間，并且在行政執(zhí)法幅度的把握上擁有較大的自由裁量權(quán)。在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，鎮(zhèn)級政府執(zhí)法人員超出行政執(zhí)法委托范圍的情況也屢有發(fā)生，行政委托執(zhí)法要求鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法要以簽訂的委托執(zhí)法事項權(quán)限范圍為依據(jù)，以“縣、區(qū)”執(zhí)法部門名義進行行政執(zhí)法，而能夠完全貫徹執(zhí)行的并不是一種常態(tài)，就現(xiàn)階段而言鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法中比較大的現(xiàn)實問題就是行政執(zhí)法信息公開不暢，基層社會公眾對于鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法事項一直不是很明了，當遇到基層工作阻力時，鎮(zhèn)級政府貫于運用行政手段來處理問題，而目前設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊成為了鎮(zhèn)級政府的“香餑餑”，往往被調(diào)遣到鎮(zhèn)級政府許多非行政執(zhí)法的活動中，導致基層社會公眾對執(zhí)法人員產(chǎn)生對立情緒；再次，基層區(qū)域?qū)W習法律的文化氛圍不強，在一些鎮(zhèn)、社區(qū)人員集中的地方，幾乎沒有幾個正規(guī)的行政執(zhí)法宣傳點，在一些基層鄉(xiāng)村及社區(qū)的公示宣傳欄里關(guān)于基層行政執(zhí)法方面的知識宣傳資料更是少之又少。對于與基層密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳都沒做到位，致使基層社會公眾認識不清，危害性認識不夠。

1.2 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法主體不明

鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法有其十分為難的一面，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法工作基本處于半遮半掩的狀態(tài)。首先，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法主體的法律地位不明朗，鎮(zhèn)級政府作為行政執(zhí)法的主體資格并沒有得到法律的有效、正式確認，這也就涉及到以何種行政機關(guān)的名義進行行政執(zhí)法以及相應的責任承擔問題。雖然現(xiàn)行法律授予了鎮(zhèn)級政府一些行政執(zhí)法權(quán)，但是行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容還不是很具體，導致了行政執(zhí)法的障礙較多；其次，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的執(zhí)法界限不清，鎮(zhèn)級政府與上級執(zhí)法部門之間執(zhí)法界限沒有明確的規(guī)定，存在重疊與交叉部分，未免會使得鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法出現(xiàn)出力不討好的局面；再次，鎮(zhèn)級政府得到的行政執(zhí)法委托權(quán)項較少，一些重要的行政執(zhí)法權(quán)項還保留在上級執(zhí)法部門中，這樣就對基層行政執(zhí)法工作造成了非常不利的影響，有些能夠在基層鎮(zhèn)級政府解決的事項，經(jīng)過走體制內(nèi)的程序喪失了執(zhí)法的最佳時機使得執(zhí)法效果不佳。鎮(zhèn)級政府作為基層行政主體，具有其他社會組織無可比擬的優(yōu)勢，同樣擔負著整個國家行政執(zhí)法權(quán)的一部分職能，基層地域的廣闊并不能使基層行政執(zhí)法限于被動，相反，基層行政執(zhí)法更應向廣度延伸。與其他形態(tài)的行政行為相比較，行政執(zhí)法的處理性，更能體現(xiàn)行政行為的公共目的性、高權(quán)性、單方性和定性等特征。應在更大范圍內(nèi)，實現(xiàn)法律法規(guī)在基層的有效運行。

1.3 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法能力欠缺

鎮(zhèn)級政府由于執(zhí)法機能的不健全，執(zhí)法體制矛盾多，執(zhí)法力量相對于市、區(qū)執(zhí)法部門比較薄弱等諸多缺陷，使基層政府的執(zhí)法效果不能盡如人意。首先，基層鎮(zhèn)級政府基本沒有一支強有力的執(zhí)法隊伍，執(zhí)法力量顯得單薄，對于某些復雜執(zhí)法事項有時顯得無能為力；其次，基層鎮(zhèn)級政府聯(lián)動執(zhí)法協(xié)調(diào)能力差，目前設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）實行垂直領(lǐng)導的各種站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本無權(quán)進行調(diào)動。最為重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）政府缺少一些制裁性的行政執(zhí)法權(quán)種類，缺乏一定的震懾力。當然也不能排除某些地方行政官員為了追求行政政績或者其他不為人知的目的，運用行政權(quán)干涉一般的鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法活動，嚴重影響了基層鎮(zhèn)級政府的剛性行政執(zhí)法效應。

1.4 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法缺乏有力監(jiān)督

基層鎮(zhèn)級政府一貫以來以處理上級政府交辦的工作任務為中心，置基層行政執(zhí)法于次要地位。領(lǐng)導人員不重視，鎮(zhèn)級政府人大監(jiān)督乏力，行政問責無法認真落實，存在執(zhí)法“走過場”現(xiàn)象也就不足為怪。如果長此以往下去，基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的生命力將難以體現(xiàn)，基層矛盾會日益呈現(xiàn)疊加效應。

1.5 鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法保障機制不健全

當前鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法任務重、工資待遇低、執(zhí)法人員工作積極性不高是首要問題。由于鎮(zhèn)級政府囿于行政級別的限制，導致了執(zhí)法人員緊缺，為了應對行政執(zhí)法工作的新需要不得已將編外合同制協(xié)管員引入到基層行政執(zhí)法隊伍中，以此協(xié)助處理基層行政執(zhí)法工作。協(xié)管員本無執(zhí)法資格，僅在基層執(zhí)法中充當協(xié)助者角色，但在現(xiàn)實生活中協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法行為不文明、不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生。每當出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的不良事件，基層行政機關(guān)常以“臨時工”、“非行政執(zhí)法人員”做擋劍牌，素不知社會公眾的眼睛是雪亮的，這樣做只能削弱基層政府的執(zhí)法公信力。最為重要的是，在我國一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有獨立的財政權(quán)，執(zhí)法經(jīng)費得不到有效保障已經(jīng)成為一項急需解決的問題。

2 解決鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法中現(xiàn)存問題的對策

2.1 優(yōu)化鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法環(huán)境

首先，全方位進行行政執(zhí)法宣傳、增強宣傳力度。從行政執(zhí)法的角度看，行政機關(guān)的執(zhí)法涉及廣大人民生活的方方面面，行政機關(guān)通過執(zhí)法活動將社會的經(jīng)濟、政治、文化等活動的各種具體關(guān)系納入了法律的要求的秩序范圍，實現(xiàn)著對整個社會活動的調(diào)整。由于鎮(zhèn)級政府執(zhí)法范圍不僅限于鎮(zhèn)區(qū)，還輻射及鎮(zhèn)級農(nóng)村區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)合部，一方面鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)村地域廣袤，增加了基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的難度，另一方面執(zhí)法內(nèi)容也比較龐雜，也給開展基層執(zhí)法活動帶來了困難，其中包括：（1）經(jīng)濟行政執(zhí)法（農(nóng)、林、牧、漁）；（2）安全行政執(zhí)法（各類企業(yè)安全生產(chǎn)、公路、村道路、橋梁）；（3）科、教、文、環(huán)、衛(wèi)行政執(zhí)法；（4）計劃生育行政執(zhí)法等，因此加強基層行政執(zhí)法宣傳和教育仍然任重而道遠，正所謂有了有效的溝通，才會有有效的執(zhí)行；其次，鎮(zhèn)級政府應當模范遵守法律法規(guī)，要使基層社會公眾形成信法、學法、用法、守法的良好氛圍，鎮(zhèn)級政府應帶頭依法辦事，不唯上、不唯情，只唯事、只唯實，依法行使行政執(zhí)法權(quán)，正所謂吏風正，則民風正，深入推進“法治”宣傳工作，特別要加大對領(lǐng)導干部、青少年、外來務工人員的宣傳力度，多地點、多場地設(shè)置鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法宣傳點，實現(xiàn)點與線、線與面的全覆蓋（即在各社區(qū)、村委會都應設(shè)有常規(guī)基層行政執(zhí)法宣傳點），力求遍布鎮(zhèn)區(qū)每一個角落。

2.2 創(chuàng)新鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法模式

鎮(zhèn)級政府執(zhí)法舊有模式已經(jīng)顯得不合時宜，創(chuàng)新鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法模式已為大勢所趨，通過運用新的執(zhí)法模式，最大限度的改變鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法權(quán)錯位、越位、不到位的現(xiàn)狀，這也對建設(shè)基層法治政府大有裨益。當然創(chuàng)新基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法模式還涉及市、縣（區(qū)）政府執(zhí)法部門與鎮(zhèn)級政府的人事權(quán)、行政事權(quán)及財政供給等各方面如何進一步匹配問題，筆者認為應該在改革試點的基礎(chǔ)上總結(jié)推進。目前解決鎮(zhèn)級政府權(quán)責不一的關(guān)鍵是執(zhí)法模式的創(chuàng)新，必須創(chuàng)設(shè)一種能夠擺脫現(xiàn)行鎮(zhèn)級政府執(zhí)法困境，同時又能調(diào)動鎮(zhèn)級政府執(zhí)法主動性的新模式，而縣（區(qū)）行政執(zhí)法部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托執(zhí)法無疑是一種優(yōu)選。為此，筆者認為市、縣（區(qū)）行政執(zhí)法部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行委托執(zhí)法來解決基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法中存在的行政執(zhí)法權(quán)限過小問題，具有切實可行性，一方面通過委托執(zhí)法進一步明確界定鎮(zhèn)級政府的角色定位，分清執(zhí)法事項、執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法責任；另一方面又有利于形成快速反應機制，避免走形式主義，做到查處一起，威懾一片的長效機制。

2.3 切實提高鎮(zhèn)級政府的行政執(zhí)法能力

首先，應著力增強鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的執(zhí)行力，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法是貫徹國家法律、法規(guī)的行政活動，使靜態(tài)的法律、法規(guī)在社會生活中得到實實在在的運行。行政執(zhí)法作為行政機關(guān)的一項法定公權(quán)力，任何人都不得以其來謀求私利。有法可依、執(zhí)法必嚴已經(jīng)成為行政執(zhí)法的基本內(nèi)涵，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中更需要對行政相對人進行釋法明理，說明利害關(guān)系以及明確表明行政執(zhí)法態(tài)度。鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法不同于服務性政府行政事實行為，鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法具有剛性行政行為特質(zhì)，不同于柔性行政行為。一就是一，二就是二，不容討價還價；其次，應著重提高鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法公信力，依法行政是依法治國的核心內(nèi)容，行政法治是法治國家建設(shè)的重要一環(huán)，作為基層行政執(zhí)法人員應當秉持“一碗水端平”的執(zhí)法態(tài)度，堅守基層行政執(zhí)法底線，樹立正確的法律思想意識做到客觀、公正執(zhí)法，敢于勇于堅持原則堅決依法辦事，使基層行政執(zhí)法工作執(zhí)行到位。基層執(zhí)法人員也絕不能以行政權(quán)力來謀求私利，更不能把法律拋擲腦后違法執(zhí)法，本著維護社會公平正義為己任，鎮(zhèn)級政府執(zhí)法能力建設(shè)應當長抓不懈。

2.4 完善對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的監(jiān)督機制

筆者認為在加強鎮(zhèn)級人大監(jiān)督及上級行政機關(guān)監(jiān)督的同時，還應注重發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用，如：建立檢察機關(guān)對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的監(jiān)督機制，這也是由我國檢察機關(guān)特殊的法律地位所決定的，我國憲法規(guī)定檢察機關(guān)為法律實施的監(jiān)督機關(guān)，適時將鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法行為納入檢察監(jiān)督體系之中也是檢察工作的題中應有之義?；鶎臃ㄔ阂惨龊脤︽?zhèn)級政府申請執(zhí)行案件的司法審查工作，做到嚴格、認真、審慎對待申請強制執(zhí)行事項，對于行政訴訟案件，嚴格按法律程序辦事，切實增強司法機關(guān)對鎮(zhèn)級政府的司法監(jiān)督作用。

2.5 推進鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法保障機制建設(shè)

基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法需要法律、法規(guī)的明確授權(quán)，目前鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法之所以裹足不前，緣于行政執(zhí)法權(quán)限有限，而今正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時期，社會矛盾不斷涌現(xiàn)，迫切需要改變鎮(zhèn)級政府“小毛驢拉大車”的行政執(zhí)法被動局面。筆者認為應在立法上授予鎮(zhèn)級政府一些重要的行政執(zhí)法權(quán)種類，如：可以授予除限制人身自由權(quán)以外的行政處罰權(quán)種類，增強行政檢查監(jiān)督力度，提高基層行政違法、違規(guī)成本，使其不愿違法、不能違法；其次，加強對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法人員的教育培訓。法律法規(guī)制定后，如何在社會生活中得到有效的貫徹實施，在很大程度上取決于執(zhí)法人員的素質(zhì)，基層執(zhí)法隊伍是基層行政執(zhí)法的有力保障?；鶎有姓?zhí)法說一千道一萬具體的行政執(zhí)法活動還是需要鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法人員去實施，基層行政執(zhí)法人員的素質(zhì)高低直接影響著基層行政執(zhí)法的質(zhì)量，目前基層執(zhí)法人員招錄需要門檻、需要規(guī)范，才能從源頭上確?；鶎有姓?zhí)法質(zhì)量；最后應著力拓寬基層鎮(zhèn)級政府執(zhí)法經(jīng)費保障機制。一方面需加大對鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法的財政補助力度，切實將基層鎮(zhèn)級政府行政執(zhí)法工作納入政府財政投入的主要事項。特別是對于那些地處邊遠地區(qū)的鎮(zhèn)級政府，省、市級政府在財政蛋糕的劃分上更應向其傾斜，另外市、縣（區(qū)）行政委托執(zhí)法部門如能適時適當劃撥一些行政執(zhí)法經(jīng)費給鎮(zhèn)級政府無疑不是一種優(yōu)選，讓執(zhí)法資源也能夠適當向下轉(zhuǎn)移，緩解基層行政執(zhí)法經(jīng)費不足問題。