■ 孫玉科/高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

PDCA循環(huán)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用

■ 孫玉科/高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

實(shí)踐證明PDCA循環(huán)對(duì)于提高管理質(zhì)量具有重要的應(yīng)用價(jià)值。PDCA管理循環(huán)為預(yù)算績效管理提供了一套衡量標(biāo)準(zhǔn)，兩者在根本目的上是一致的，適應(yīng)國家中期財(cái)政規(guī)劃管理的要求，在財(cái)政支出滾動(dòng)規(guī)劃中貫徹PDCA工作思路，對(duì)深入推進(jìn)預(yù)算績效管理具有現(xiàn)實(shí)意義。在單位預(yù)算績效管理工作中，從目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行、績效評(píng)價(jià)到評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，循環(huán)運(yùn)用PDCA工作方法，周而復(fù)始，每完成一個(gè)循環(huán)質(zhì)量即提高一步，從而不斷提高預(yù)算績效管理質(zhì)量。

PDCA循環(huán)；預(yù)算績效管理；應(yīng)用

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，有助于更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能作用，提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。我國自2000年部門預(yù)算改革開始引進(jìn)績效管理理念，隨著政府績效管理工作的推進(jìn)和預(yù)算管理改革的深化，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理已是大勢所趨。但是實(shí)際操作中還存在一些不盡人意之處，還有一些問題需要解決。通過比較研究，PDCA工作循環(huán)對(duì)于提高預(yù)算績效管理質(zhì)量，深入推進(jìn)預(yù)算績效管理工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 PDCA管理循環(huán)基本原理

PDCA循環(huán)是由美國統(tǒng)計(jì)學(xué)家戴明博士提出來的，它反映了管理活動(dòng)的基本規(guī)律。PDCA循環(huán)最初主要應(yīng)用于產(chǎn)品質(zhì)量管理和企業(yè)經(jīng)營管理，現(xiàn)在這一管理原理已經(jīng)擴(kuò)展到人力資源管理、行業(yè)管理甚至政府行政管理等各個(gè)方面，具有廣泛的應(yīng)用價(jià)值。

P D C A循環(huán)包括4個(gè)階段：P（P l a n）表示制定目標(biāo)和計(jì)劃；D（D o）表示計(jì)劃實(shí)施和行動(dòng)；C（C h e c k）表示對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行檢查和考核；A（Action）表示行動(dòng)結(jié)果處理。從一個(gè)單個(gè)的質(zhì)量管理控制過程來看，P是起點(diǎn)，經(jīng)過D、C、A完成一個(gè)完整的循環(huán)，如圖1(1)所示。同時(shí)，第一個(gè)循環(huán)的結(jié)果A，也是下一個(gè)循環(huán)的起點(diǎn)，并且每完成一個(gè)循環(huán)質(zhì)量即得到一個(gè)新的提高，循環(huán)也進(jìn)入一個(gè)新的階段，呈階梯型上升。通過這樣周而復(fù)始不斷循環(huán)的管理過程的推進(jìn)，質(zhì)量不斷得到提升，如圖1(2)所示。

PDCA循環(huán)符合對(duì)事物認(rèn)識(shí)的“實(shí)踐-認(rèn)識(shí)-再實(shí)踐-再認(rèn)識(shí)”的辯證發(fā)展規(guī)律，PDCA具有動(dòng)態(tài)性、全過程和階梯性的特征，使我們的思想和工作方法更加條理化、系統(tǒng)化和科學(xué)化。

圖1 PDCA工作循環(huán)示意

2 預(yù)算績效管理基本內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制

我國的預(yù)算績效管理來源于西方國家的“績效預(yù)算”實(shí)踐。它既是政府績效管理的重要組成部分，又是部門預(yù)算改革向縱深推進(jìn)的必然產(chǎn)物，是預(yù)算管理的更高階段。它既強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果效益，又涵蓋了預(yù)算管理的預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算考核的各個(gè)階段，是融合了績效理念的預(yù)算管理模式。

圖2 全過程預(yù)算績效管理機(jī)制

2003年黨的十六屆三中全會(huì)后，財(cái)政部開始加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，探索提高財(cái)政資金使用效益的新方法、新途徑。2011年，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)），明確提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制（圖2）。這一體制實(shí)際上也同時(shí)明確了預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容。

2.1 績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。按照財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，各部門和預(yù)算單位在申報(bào)中期和年度預(yù)算時(shí)，需同步申報(bào)績效目標(biāo)，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)的，不得申請(qǐng)部門預(yù)算資金。財(cái)政部門在預(yù)算審核時(shí)要同時(shí)對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行審核，績效目標(biāo)與預(yù)算支出不匹配的不予安排預(yù)算。申請(qǐng)的預(yù)算資金準(zhǔn)備干什么、怎么干、預(yù)期產(chǎn)出是多少、產(chǎn)出效益如何、服務(wù)對(duì)象滿意度達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，這些都要在此階段明確。便于“把有限制的財(cái)政資金都用在刀刃上”，保證財(cái)政資金的有效配置，切實(shí)體現(xiàn)資金使用效益。

2.2 績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理

預(yù)算執(zhí)行和績效運(yùn)行監(jiān)控是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，決定著績效管理的成敗。預(yù)算批復(fù)后，各單位應(yīng)按批復(fù)的資金圍繞績效目標(biāo)開展工作，完成工作任務(wù)。要在預(yù)算實(shí)施方案中明確績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，建立績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，定期采集信息并進(jìn)行匯總分析，跟蹤管理績效運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，保證績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.3 績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理

績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算單位要及時(shí)將目標(biāo)完成情況進(jìn)行對(duì)照檢查；財(cái)政部門及時(shí)組織對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，將實(shí)際產(chǎn)出和產(chǎn)出效益與目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。圍繞“投入與成本”“投入與產(chǎn)出”“產(chǎn)出與效果”對(duì)預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。指出存在的問題，提出改進(jìn)意見與建議。

2.4 評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用管理

評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用是預(yù)算績效管理的落腳點(diǎn)，也是區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理的重要特征?？冃гu(píng)價(jià)完成后，財(cái)政部門應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算單位，要求其根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行整改，完善管理措施，提高管理水平。更重要的是，要將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度單位預(yù)算編制的重要依據(jù)，據(jù)此優(yōu)化資源配置，將無效的或效益低的預(yù)算取消或核減，保證資源配置的科學(xué)高效。

在產(chǎn)業(yè)智能方面，打造智能供應(yīng)鏈解決方案方面，我們成立強(qiáng)大的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，把產(chǎn)業(yè)的智能化設(shè)備的控制系統(tǒng)和運(yùn)營管理系統(tǒng)結(jié)合起來，并且輸出這樣的產(chǎn)業(yè)模式。

3 PDCA循環(huán)在單位預(yù)算績效管理過程中的應(yīng)用

通過上述分析可以看出，預(yù)算績效管理以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本為目的，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平以及公眾滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)；PDCA管理循環(huán)以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，以質(zhì)量測評(píng)和顧客滿意度為績效改進(jìn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。PDCA管理循環(huán)恰恰為預(yù)算績效管理提供了一套衡量標(biāo)準(zhǔn)，兩者在根本目的上是一致的。圖3為基于PDCA循環(huán)的預(yù)算績效管理流程。

3.1 P—預(yù)算績效目標(biāo)管理

計(jì)劃是一項(xiàng)管理活動(dòng)的起點(diǎn)和首要環(huán)節(jié)。預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)就是要根據(jù)事業(yè)規(guī)劃和年度工作任務(wù)申報(bào)預(yù)算資金和設(shè)定績效目標(biāo)。

圖3 基于PDCA循環(huán)的預(yù)算績效管理流程

(1)工作分析。工作分析是PDCA循環(huán)的第一步。預(yù)算單位應(yīng)召集有關(guān)業(yè)務(wù)管理部門、財(cái)務(wù)管理部門和綜合業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員一起進(jìn)行工作分析，包括單位為履行基本職責(zé)而必須開展的常規(guī)性工作和上級(jí)主管部門確定的年度重點(diǎn)工作任務(wù)以及承擔(dān)項(xiàng)目情況。結(jié)合上一年度績效評(píng)價(jià)結(jié)果中反映出來的問題制定年度工作計(jì)劃和質(zhì)量改進(jìn)計(jì)劃。

(2)指標(biāo)設(shè)定。根據(jù)工作分析結(jié)果設(shè)置單位整體支出績效目標(biāo)和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)、指標(biāo)值?？冃е笜?biāo)又包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等，每一指標(biāo)都應(yīng)按照指向明確、細(xì)化量化、合理可行和與預(yù)算相匹配的原則設(shè)定指標(biāo)值，作為績效運(yùn)行和評(píng)價(jià)的依據(jù)。

(3)措施制定。各單位要將批復(fù)后的可執(zhí)行的指標(biāo)進(jìn)行分解，將每一項(xiàng)工作落實(shí)到更細(xì)一級(jí)的組織甚至個(gè)人，確?？冃繕?biāo)按時(shí)完成。

3.2 D—預(yù)算績效運(yùn)行及監(jiān)控

(1)績效溝通。在目標(biāo)批復(fù)后各單位管理者應(yīng)及時(shí)與員工進(jìn)行有效溝通，讓基層人員明確在績效管理中擔(dān)負(fù)的責(zé)任，并形成書面方案作為績效運(yùn)行和內(nèi)部監(jiān)控的依據(jù)。

(2)執(zhí)行目標(biāo)計(jì)劃。確定好責(zé)任部門和責(zé)任人后，單位要按照確定的績效目標(biāo)開展工作，執(zhí)行目標(biāo)計(jì)劃。此階段各單位可以根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的有關(guān)規(guī)定，有計(jì)劃地匹配工作任務(wù)，按月度、季度、半年分別制定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃，并由指定部門對(duì)整個(gè)過程實(shí)施監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指出并要求改正，確保不偏離目標(biāo)。執(zhí)行過程中遇特殊情況需進(jìn)行目標(biāo)調(diào)整的，按規(guī)定程序報(bào)單位研究處理，目標(biāo)調(diào)整變更獲批后，重新按上述程序調(diào)整執(zhí)行計(jì)劃。

(3)運(yùn)行監(jiān)控措施。單位管理者應(yīng)建立健全信息收集機(jī)制，只有信息收集的全面、及時(shí)才能對(duì)績效運(yùn)行情況進(jìn)行有效地監(jiān)控。理想中的績效監(jiān)控應(yīng)該是每一項(xiàng)任務(wù)完成后，都應(yīng)在某個(gè)平臺(tái)上及時(shí)地記錄和反饋，以便于管理者第一時(shí)間了解目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，從而形成真正的監(jiān)控。

3.3 C—預(yù)算績效評(píng)價(jià)實(shí)施

檢查與考核是PDCA循環(huán)的第三個(gè)階段，運(yùn)用到預(yù)算績效管理中，就是績效評(píng)價(jià)。從績效目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行、監(jiān)控，到管理周期結(jié)束，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何、產(chǎn)出情況如何、財(cái)政資金投入效果如何，都應(yīng)有一個(gè)全面的考核與評(píng)價(jià)。

(1)單位自我評(píng)價(jià)。預(yù)算績效管理周期結(jié)束后，單位應(yīng)組織進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，包括目標(biāo)完成情況、資金投入和使用情況，為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)采取的措施，產(chǎn)出情況和效益及服務(wù)對(duì)象滿意度情況，并撰寫自我評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，單位應(yīng)按照目標(biāo)分解時(shí)確定的任務(wù)對(duì)下屬單位和員工個(gè)人進(jìn)行績效檢查，發(fā)現(xiàn)問題列入下一工作循環(huán)中解決，確保每一個(gè)工作循環(huán)管理質(zhì)量都有所提高。

(2)上級(jí)部門評(píng)價(jià)。上級(jí)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確定績效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)工作程序，力求對(duì)單位預(yù)算績效做出公正、科學(xué)的評(píng)價(jià)。

3.4 A—績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

僅僅做到績效評(píng)價(jià)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行處理，即PDCA循環(huán)的第四個(gè)環(huán)節(jié)。運(yùn)用到預(yù)算績效管理就是要加強(qiáng)結(jié)果反饋與應(yīng)用。

(1)結(jié)果反饋。上級(jí)主管部門對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果向預(yù)算單位進(jìn)行書面反饋，指出需要整改的地方和存在的問題，要求單位上報(bào)整改情況和下一年度計(jì)劃改進(jìn)措施；單位就反饋情況向下級(jí)部門和員工進(jìn)行通報(bào)，找出問題出在什么地方和環(huán)節(jié)，查找責(zé)任人。

(2)結(jié)果應(yīng)用。主管部門應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果切實(shí)應(yīng)用到下一年度預(yù)算安排，并將結(jié)果納入政府考核體系，必要情況下要實(shí)施績效問責(zé)。同樣，各單位也應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到部門和個(gè)人，與年度績效工資掛鉤，并進(jìn)行追蹤問責(zé)。

結(jié)果處理并不是PDCA管理循環(huán)的終點(diǎn)，相反，它恰恰是下一個(gè)循環(huán)的起點(diǎn)，在本輪循環(huán)中發(fā)現(xiàn)的未解決的問題將帶入下一輪循環(huán)，并作為下一輪循環(huán)的主要問題加以重點(diǎn)解決。

4 結(jié)論

預(yù)算績效管理改革不是一蹴而就的，是一項(xiàng)內(nèi)容豐富、覆蓋面廣、創(chuàng)新性強(qiáng)、牽涉各方利益調(diào)整的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各方面關(guān)系、發(fā)揮各預(yù)算單位的積極主動(dòng)性，經(jīng)過較長時(shí)間和反復(fù)實(shí)踐才能最終達(dá)到至臻完善。適應(yīng)國家實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的要求，在財(cái)政支出滾動(dòng)規(guī)劃中貫徹PDCA工作思路，在單位預(yù)算績效管理全過程中，從績效目標(biāo)設(shè)置、績效運(yùn)行、績效評(píng)價(jià)到評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用等各環(huán)節(jié)連續(xù)運(yùn)用PDCA工作方法，每完成一個(gè)循環(huán)都使管理質(zhì)量提高一步，周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)，最終使得預(yù)算績效管理質(zhì)量得到質(zhì)的提高。

[1] 財(cái)政部預(yù)算司．中國預(yù)算績效管理探索與實(shí)踐[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013：21．

[2] 周云飛．基于PDCA循環(huán)的政府績效管理流程模式研究[J]．情報(bào)雜志,2009(10)：72-75．

[3] 高永臻．國土資源預(yù)算績效管理：問題、原因與建議．中國國土資源經(jīng)濟(jì),2014(12)：41-44．

[4] 財(cái)政部．關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見,財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)[Z]．北京：財(cái)政部,2011．

[5] 余麗生,江中亮,馮健,等．預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐與思考[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考,2012(52)：41-50．

[6] 財(cái)政部預(yù)算司．湖北省多維度推進(jìn)預(yù)算績效管理改革[J]．預(yù)算管理與會(huì)計(jì),2015(7)：17-18．

The Applications of PDCA Circle in Budget Performance Management

SUN Yuke, GAO Yongzhen
(Chinese academy of land & resource economics, Beijing 101149)

Practices has proved that the PDCA circle has important application value in improving the quality of management. PDCA circle has provided a set of benchmark for budget performance management, which shows that both are the same in the basic purpose, and they can meet the management requirement of national medium-term fi scal planning. We also fi nd that implementing the PDCA circle in fi scal expenditure rolling plan can further promote the budget performance management, which has practical signif i cance overall. In budget performance management work for a unit, we should use the method of PDCA cycle in all aspects, from goal setting, performance running, performance evaluation to evaluation results and other aspects of work, in order to improve the quality of budget performance management continuously.

PDCA circle; budget performance management; application

F812.3；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0056-03

2015-10-21；

2015-10-23

國土資源預(yù)算績效管理實(shí)施研究（12120115074901）

孫玉科（1973-），男，黑龍江省巴彥縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)學(xué)士，主要從事預(yù)算定額研究。