杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

土地征收實務(wù)探討
----兼談云南晉寧征地沖突

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

近期，云南省晉寧縣富有村農(nóng)民以極端手段抵制征地，引發(fā)8死18傷血案震驚全國。該征地項目叫泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心，需征富有村1700多畝土地。村民稱，在此之前，該村已有數(shù)千畝土地被征收，一些村民多有不滿，在幾年中不止一次向上面反映過當(dāng)?shù)卣鞯氐膯栴}，也多次發(fā)生沖突。面對征地糾紛頻發(fā)態(tài)勢，除嚴(yán)懲違法違紀(jì)者外，應(yīng)深入考慮征地背后的制度缺陷，并盡快找出解決辦法。

文體中心 蔣村村民代表座談會

一、被征地農(nóng)民參與權(quán)有待進(jìn)一步提高

準(zhǔn)確地講，我國征地制度中不乏保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的規(guī)定，報批前和批后實施中都設(shè)置了很多的環(huán)節(jié)。批前主要有告知、確認(rèn)、聽證程序，但這些要求是由國務(wù)院和國土資源部的相關(guān)文件中規(guī)定，法律效力層級較低，規(guī)定也比較原則，實際效果上，主要保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)，對參與權(quán)則保障不足。因為雖然賦予了農(nóng)民對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利，但目前征地實行區(qū)片價，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非常明確的，國土部門在具體項目補(bǔ)償時沒有調(diào)高或降低的權(quán)利，農(nóng)民提出的不同意見就很難被采納。批后需進(jìn)行“兩公告一登記”，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對于征地補(bǔ)償、安置方案的意見，這是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定的。由于此時土地征收已經(jīng)有權(quán)一級人民政府批準(zhǔn)，聽取意見程序差不多屬“馬后炮”，而且被征收人的意見并無法定效力。農(nóng)民對征收方案和補(bǔ)償安置方案有意見，只有在確需修改的情況下，才能依照有關(guān)法律、法規(guī)和經(jīng)“批準(zhǔn)的征收土地方案”進(jìn)行修改。以上這些程序更多地體現(xiàn)了“告知”，農(nóng)民的參與權(quán)實際是非常有限的。

如何征收、補(bǔ)償基本是由行政機(jī)關(guān)自己關(guān)門說了算，被征收者在征收目的性、征收的范圍、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、安置的方式等方面難以表達(dá)自己的意愿，而這些恰恰是農(nóng)民期待的權(quán)利，云南征地事件矛盾沖突也在于此。

聽證會 西湖區(qū)文體中心（浙商文化中心）

二、程序執(zhí)行不到位，維權(quán)效果不理想

雖然征地程序中設(shè)置了聽證和公告環(huán)節(jié)，但是有的地方執(zhí)行不到位，有走過場的現(xiàn)象，導(dǎo)致這些規(guī)定所起到的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的作用沒有達(dá)到制度設(shè)計者的初衷。一是聽證流于形式。這分兩種情形。一種是大部分項目放棄聽證權(quán)，究其原因，是因為土地使用權(quán)歸農(nóng)民，而所有權(quán)屬于村集體，強(qiáng)勢集體往往“代表”農(nóng)民放棄了聽證權(quán)。第二種情形是即使召開了聽證會，也多走過場，聽證會目前只是個媒介，給雙方提供一個發(fā)言、討論、爭辯的舞臺，除此之外，很難再有其它作為。農(nóng)民有權(quán)要求召開征地聽證會固然是在維權(quán)上的一大進(jìn)步，但實際上，如何對待聽證會上的不同意見，遠(yuǎn)比聽證會本身更重要。二是公告不規(guī)范。有些基層組織、村委班子領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)，在遇到村民不同意征地的情況下，沒有想辦法做好解釋疏導(dǎo)工作，抱著多一事不如少一事的想法，批前未告知，批后公告未按照規(guī)定要求在醒目的地點(diǎn)張貼，或張貼時間不到規(guī)定天數(shù)，導(dǎo)致村民不知情，反而加劇了征地矛盾。如富有村村民就表示他們對征地范圍、征地是否得到批準(zhǔn)以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等不知情，可見在征地項目實施時這些制度沒有得到很好的落實，降低了農(nóng)民對征收行為的認(rèn)同和接受度，加劇了與政府的對立，極易出現(xiàn)征地中個人與政府雙輸?shù)木置妗?/p>

三、征收程序復(fù)雜，部分環(huán)節(jié)重復(fù)設(shè)置

集體土地征收程序規(guī)定比較繁瑣、復(fù)雜，時限長、成本高。一是批前的“調(diào)查、確認(rèn)”和批后的“登記”重復(fù)。報批前，國土部門已對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積等進(jìn)行了調(diào)查，像杭州，勘測定界成果需要被征地村的蓋章確認(rèn)，并且雙方就補(bǔ)償安置等問題也已經(jīng)達(dá)成協(xié)議。但是批后征地補(bǔ)償?shù)怯洯h(huán)節(jié)仍然存在，因為這是土管法實施條例規(guī)定的。事實上，被征地村和農(nóng)民很少在征收公告發(fā)布后來辦理登記，基本是以土地征收公告中“土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)不辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀?，其補(bǔ)償內(nèi)容以征地調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)”這一條款實施，導(dǎo)致批后的登記程序形同虛設(shè)。二是聽證環(huán)節(jié)重復(fù)。征地報批前被征地村和農(nóng)戶有權(quán)申請聽證，聽證（或放棄聽證）是征地報批的必備材料，而征地公告辦法又規(guī)定了批后的聽證制度，在征地補(bǔ)償安置方案公告發(fā)布十日內(nèi)，農(nóng)民有提出不同意見和要求舉行聽證會的權(quán)利，實踐證明，批后的征求意見、聽證環(huán)節(jié)的必要性已大大減少。

基層征地部門普遍人手不夠，而現(xiàn)行的征地程序冗長、重復(fù)，本意是要維護(hù)農(nóng)民利益，實際增加了征地成本，也造成社會資源的浪費(fèi)，還使得征地人員不能把有限的精力去解決更實際的矛盾和問題。

基于多年的工作實踐，筆者認(rèn)為，要解決征地問題關(guān)鍵在于國家層面的法制改革，要制定細(xì)化、合理、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府則應(yīng)以人為本，避免一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于百姓有異議或不滿意的地方，一定要認(rèn)真對待，做好溝通和調(diào)查，及時解決矛盾。

1.加快推進(jìn)集體土地征收補(bǔ)償安置條例的出臺

一些國家有專門關(guān)于集體土地征收的法律，這種統(tǒng)一的征收管理規(guī)定，有利于保護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。我國國有土地上已經(jīng)制定了房屋征收與補(bǔ)償條例，但集體土地征收的相關(guān)規(guī)定還散見于土管法和國務(wù)院、國土資源部文件當(dāng)中，不利于規(guī)范當(dāng)前的征地行為。目前，《土地管理法》正在修改當(dāng)中，征地制度也要加快頂層設(shè)計，盡快出臺集體土地征收補(bǔ)償安置條例。新條例應(yīng)包括以下幾個方面內(nèi)容：一是明晰集體土地所有權(quán)，明確農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)，逐步還權(quán)于民，不僅要賦予農(nóng)民知情權(quán)，還要尊重其話語權(quán)；二是逐步縮小征地范圍，減少征地矛盾；三是調(diào)整、優(yōu)化現(xiàn)有的征地程序；四是制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬被征地農(nóng)民的安置方式。

2.建立征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制

征地工作事關(guān)被征地農(nóng)民的切身利益，當(dāng)前應(yīng)建立起相應(yīng)的風(fēng)險評估機(jī)制，從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾，促進(jìn)征地工作和諧開展。通過調(diào)查分析、征詢?nèi)罕娨庖姷确绞?，查找風(fēng)險點(diǎn)，分析判斷可能存在的不穩(wěn)定因素，提出風(fēng)險評估等級，作為征地是否可行與項目立項的重要依據(jù)。晉寧征地事件如此慘烈，在于未建立征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，富有村在多年的征地中已經(jīng)積累了較多的矛盾問題，此次事件的導(dǎo)火索是村民發(fā)現(xiàn)連接村子與省道的一條道路被劃入征收范圍，而村民不同意，在血案發(fā)生前幾天已經(jīng)爆發(fā)過村民與用地單位的激烈沖突。像富有村這樣歷史遺留問題較多，在短時間內(nèi)無法妥善解決，征地影響群眾生產(chǎn)、生活、交通的，且已經(jīng)引發(fā)了較大規(guī)模群體性事件的，應(yīng)被評定為一級風(fēng)險，在沒有制定切實可行的整改和防控措施之前不得強(qiáng)行征地。

集體土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一項系統(tǒng)性的工作，涉及面廣、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，評估主體要積極組織有關(guān)力量深入細(xì)致的開展前期調(diào)查工作，廣泛征求被征地群眾、村（社區(qū)）、公眾代表等多方意見，對存在風(fēng)險隱患的項目，制定預(yù)防和化解工作方案，保證征地工作順利開展。

3.切實落實聽證制度，保證聽證效果

聽證程序體現(xiàn)了對利害關(guān)系人的尊重，確保被征收方事前和事中享有充分的知情、參與和抗辯權(quán)，征地聽證要做到：一是每一個征地項目必須聽證，聽證會情況應(yīng)作為征地檔案材料保存。二是擴(kuò)大聽證范圍。目前只是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽證，以后在合適的時機(jī)，應(yīng)將可否征收、征收范圍和如何安置等事項納入聽證范圍。三是充分尊重公眾意見。對于采納和不被采納的公眾意見都給予一定程度的解釋,對不采納的，尤其要有充分的理由予以說明，不僅體現(xiàn)對公眾意見的尊重,更增強(qiáng)了聽證會的公信度，同時也為主管部門積累經(jīng)驗,將實用的、合理的意見轉(zhuǎn)化為政策。四是進(jìn)一步完善第三方參與機(jī)制，權(quán)利和利益間接受到影響的第三方如轉(zhuǎn)包戶，也鼓勵參與聽證。一旦遵守公正且嚴(yán)格的程序，在征地問題上，政府與個人完全可以取得雙贏。

4.推進(jìn)陽光征遷，保障農(nóng)民權(quán)利陽光征收，既是法律法規(guī)

的要求，也是群眾的呼聲，為此，要做到以下兩方面：一是落實告知要求，針對涉及面廣、影響面大的征地項目，國土資源部門應(yīng)參加村民（代表）會議，做好征地補(bǔ)償政策的宣傳和解釋。二是強(qiáng)化征地公告行為，提高公告張貼要求。征地公告必須在規(guī)定時間張貼并附具勘測定界圖件；征地公告張貼情況必須現(xiàn)場拍照并經(jīng)拍攝、見證人員簽名。

5.拓寬安置方式，加強(qiáng)留用地建設(shè)

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置制度把補(bǔ)償和安置混在一起，容易引起矛盾。泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心項目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝11.5萬元，以筆者對全國不同地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的了解，已經(jīng)算是不低的。一些農(nóng)民要求貨幣補(bǔ)償一次到位是膚淺、短視的，為保障農(nóng)民生活水平穩(wěn)步提高，從長遠(yuǎn)看重要的是培養(yǎng)村集體自身的發(fā)展能力。留用地開發(fā)建設(shè)，因其具有成本低（使用本村土地）見效快等特點(diǎn)，已成為反哺村集體經(jīng)濟(jì)的最有效手段。留地安置的實質(zhì)是政府通過政策上的優(yōu)惠條件，積極發(fā)展以物業(yè)為主的村級經(jīng)濟(jì)，以保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。

留用地規(guī)模的確定有兩種方式，一種以征收集體土地（或農(nóng)用地）面積的一定比例確定，另一種是按照行政村人口規(guī)模確定。按征地面積比例核定方式由于和征地項目掛鉤，因此在推進(jìn)項目順利征地方面能發(fā)揮作用，且多征多返，被征地村也認(rèn)為比較公平，但由于各村征地（農(nóng)用地）面積不同，有可能產(chǎn)生留用地不平衡的情況。從留用地制度作為保障被征地農(nóng)民收入水平不下降，長遠(yuǎn)生計有保障角度看，其規(guī)模與人口掛鉤是最直接反映其安置本意，一般按照人口劃分為大、中、小村，分別對應(yīng)相應(yīng)的留用地，小村最少要保證其一個項目的實施。

6.妥善處理征地拆遷的信訪問題，及時化解矛盾

征地沖突源于利益博弈，農(nóng)民由于法制觀念淡薄而宗族觀念較強(qiáng)，其在追求利益最大化過程中，極有可能會發(fā)生群體事件，甚至不慎走到懸崖邊上，引發(fā)重大事故。因此凡涉及征地的信訪問題，各地都要予以高度重視。晉寧縣在信訪維穩(wěn)工作上可謂缺乏敏感性和責(zé)任感，富有村村民在幾年中曾多次上訪，但是有關(guān)部門不與村民直接溝通，問題積壓使得矛盾不斷升級。晉寧縣的教訓(xùn)提醒我們對已經(jīng)發(fā)生的矛盾和問題，政府千萬不能視而不見，拖而不決，要及時用恰當(dāng)?shù)姆绞饺セ?，千方百計把不穩(wěn)定因素解決在萌芽狀態(tài)，力爭從最基層和源頭上消滅可能影響社會穩(wěn)定的問題和隱患。