慶元縣國土資源局 吳芬芬 胡雅瓊

“十三五”慶元縣土地開發(fā)利用對策研究

慶元縣國土資源局 吳芬芬 胡雅瓊

一、慶元縣土地利用現(xiàn)狀

（一）耕地和基本農(nóng)田保護現(xiàn)狀

1.耕地總量控制和占補平衡情況

浙江省下達給慶元縣的耕地保有量任務(wù)為12753.33公頃，根據(jù)2012年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、2006-2012年土地開發(fā)整理復墾數(shù)據(jù)及農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)，慶元縣2012年耕地面積為15224.25公頃，2006-2012年建設(shè)占用耕地436.85公頃，實際補充耕地面積1898.79公頃，其中土地開發(fā)補充耕地844.30公頃，土地復墾補充耕地157.45公頃，土地整理補充耕地897.04公頃。

2.基本農(nóng)田保護情況

慶元縣原基本農(nóng)田保護任務(wù)為11913.33公頃，預(yù)留指標為191.74公頃。根據(jù)2013年土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果年度執(zhí)行和更新情況，慶元縣省重點項目核減基本農(nóng)田保護任務(wù)96.24公頃，核減后，全縣基本農(nóng)田保護任務(wù)調(diào)整為11817.09公頃，至2014年初慶元縣落實基本農(nóng)田保護面積12013.98公頃，多出面積作為慶元縣預(yù)留指標使用。

按照國土資源部、農(nóng)業(yè)部和浙江省國土資源廳、農(nóng)業(yè)廳的要求開展劃定永久性基本農(nóng)田的工作要求，慶元縣將規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田保護任務(wù)進行落實，并對基本農(nóng)田進行登記造冊，定量、定位，具體落實到地塊，設(shè)立了保護標志。到目前為止，規(guī)劃基本農(nóng)田保護任務(wù)已全部落實，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村簽訂保護責任書，實行年度目標考核。

3.標準農(nóng)田保護情況

省下達慶元縣標準農(nóng)田保護任務(wù)為5213.33公頃，“十二五”期間，慶元縣積極開展標準農(nóng)田質(zhì)量提升工程，加大對標準農(nóng)田的建設(shè)保護力度。堅定執(zhí)行標準農(nóng)田“先補后占”制度，做到標準農(nóng)田質(zhì)量不降低，面積不減少。至2014年初，慶元縣共完成標準農(nóng)田保護面積5533公頃。

（二）建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?/p>

1.建設(shè)用地總規(guī)模及城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)?，F(xiàn)狀

根據(jù)《慶元縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣建設(shè)用地控制規(guī)模為2956.99公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模為1590.00公頃。而2012年慶元縣建設(shè)用地總規(guī)模為3318.05公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2341.84公頃，已超過規(guī)劃控制規(guī)模。

2.城鎮(zhèn)用地面積和村莊用地面積控制規(guī)?，F(xiàn)狀

根據(jù)《慶元縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣城鎮(zhèn)用地控制規(guī)模為1006.17公頃，村莊用地控制規(guī)模為558.19公頃。而2012年慶元縣城鎮(zhèn)用地規(guī)模為579.92公頃，村莊用地規(guī)模為1706.27公頃。其中村莊用地規(guī)模已超過規(guī)劃控制規(guī)模。

3.新增建設(shè)用地現(xiàn)狀

根據(jù)《慶元縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣新增建設(shè)占用土地不超過1285.90公頃，新增建設(shè)用地占用耕地不超過838.09公頃。根據(jù)2006-2014年慶元縣農(nóng)轉(zhuǎn)用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，已執(zhí)行新增建設(shè)占用土地面積為909.17公頃，占規(guī)劃指標的70.7%；新增建設(shè)占用耕地面積為528.22公頃，占規(guī)劃指標的63.02%。

（三）預(yù)留指標使用情況

慶元縣規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標為105.00公頃，基本農(nóng)田預(yù)留指標為191.74公頃，評估期間落實3個省級重點項目，經(jīng)省廳核撥新增建設(shè)用地和核減基本農(nóng)田指標后，指標未全部使用，剩余指標作為慶元縣規(guī)劃預(yù)留指標，經(jīng)調(diào)整后，新增建設(shè)用地預(yù)留指標為120.54公頃，基本農(nóng)田預(yù)留指標為100.56公頃，至2014年底全縣已使用新增建設(shè)用地預(yù)留指標111.9156公頃，使用基本農(nóng)田預(yù)留指標5.2734公頃，新增建設(shè)用地預(yù)留指標剩余0.737公頃，基本農(nóng)田預(yù)留指標剩余94.9947公頃。

（四）用地結(jié)構(gòu)調(diào)整情況

根據(jù)慶元縣第二次全國土地調(diào)查成果結(jié)果，慶元縣現(xiàn)狀土地總面積為189776.31公頃（至2012年底），其中農(nóng)用地面積為180488.80公頃，占土地總面積的95.10%；建設(shè)用地面積為3318.05公頃，占土地總面積的1.75%；未利用地面積為5969.46公頃，占土地總面積的3.15%。從各類用地所占比例看，表明慶元縣土地利用仍以大農(nóng)業(yè)為主，建設(shè)用地和未利用地的面積很小。

二、當前慶元縣土地資源管理面臨的主要問題

（一）行政區(qū)劃發(fā)生變化

隨著慶元縣經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程的快速推進，現(xiàn)行中心城區(qū)行政區(qū)劃的設(shè)置與經(jīng)濟社會發(fā)展程度不相適應(yīng)，在一定程度上制約了工農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的進一步發(fā)展。慶元縣委、縣政府結(jié)合中心城區(qū)規(guī)模小、集聚和輻射功能薄弱、設(shè)施共享性差等實際情況，緊緊圍繞城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標要求和《慶元縣域總體規(guī)劃（2007-2020）》，本著“調(diào)優(yōu)調(diào)大調(diào)強”和“就近就便、整撤整并”的思路制訂了中心城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方案，根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于慶元縣部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復》浙政函〔2011〕363號文件精神，慶元縣進行了行政區(qū)劃調(diào)整，撤銷松源鎮(zhèn)、屏都鎮(zhèn)、四山鄉(xiāng)建制，設(shè)立濛洲、松源、屏都三個街道，為調(diào)整后的中心城區(qū)。

中心城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整是深入貫徹上級要求的順勢之舉，充分體現(xiàn)了省委、麗水市委加強城區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，加快推進中心城區(qū)建設(shè)的精神；是體現(xiàn)自身發(fā)展迫切需要的必行之舉，有利于提高中心城區(qū)公共服務(wù)能力、資源利用率和發(fā)展集中度，進一步降低行政運行成本；是準確把握調(diào)整時機的應(yīng)時之舉。實施中心城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌生產(chǎn)力布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理配置生產(chǎn)要素，實施城鎮(zhèn)區(qū)一體化規(guī)劃建設(shè)，已經(jīng)成為新形勢下統(tǒng)籌城區(qū)發(fā)展、增強區(qū)域競爭力的必然趨勢。（注：2013年，根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于慶元縣部分行政區(qū)劃調(diào)整的批復》（浙政函〔2013〕61號）：同意撤銷合湖鄉(xiāng)、百山祖鄉(xiāng)建制，合并設(shè)立百山祖鎮(zhèn)。此次區(qū)劃調(diào)整后，慶元縣轄3個街道、6個鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)）。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模出現(xiàn)“倒掛”

慶元縣隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)與新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建設(shè)對用地的需求量大，導致慶元縣在規(guī)劃實施期間建設(shè)用地總規(guī)模出現(xiàn)大幅度增長。同時由于農(nóng)村居民點復墾工作難度大、推進慢，而城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的新增建設(shè)又是必然趨勢，導致慶元縣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模難以控制，出現(xiàn)嚴重“倒掛”。

（三）新增建設(shè)用地缺口較大

慶元縣現(xiàn)行規(guī)劃剩余新增建設(shè)用地指標376.73公頃，預(yù)測截至2020年實施未來經(jīng)濟發(fā)展需要的新增建設(shè)用地888.37公頃，缺口為511.64公頃，未來新增建設(shè)用地不能滿足實施需要，特別是工業(yè)用地出讓近兩年大幅增長，但仍滿足不了發(fā)展需要，尤其是周邊縣市工業(yè)用地拓展較快吸引部分慶元企業(yè)外流，造成不小壓力。

三、對“十三五”時期慶元縣土地利用情況的展望

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢展望

隨著海西經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的深入實施，浙江生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展全面深化，麗水將迎來工業(yè)化提升、城市化加速、區(qū)域一體化全面推進的發(fā)展機遇。慶元縣在著力打造麗水市域一小時交通圈、旅游圈、經(jīng)濟圈過程中，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步提升。

按照這個發(fā)展趨勢，到2020年慶元縣經(jīng)濟發(fā)展將實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值70億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為12.60億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值為29.74億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值為27.66億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值將達到50068元。

（二）人口數(shù)量增長展望

2012年慶元縣的總?cè)丝跒?0.6萬人。隨著經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的建設(shè)，全縣城市建設(shè)將日新月異，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施將不斷改善，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大。經(jīng)綜合考慮慶元縣縣域人口在2020年為20.9萬人，2020年城鎮(zhèn)總?cè)丝诩s14.66萬人，占總?cè)丝诒戎?0%左右。

（三）經(jīng)濟社會發(fā)展方向和未來用地展望

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

由于自身經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，長三角等沿海發(fā)達地區(qū)正在經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)升級，原有產(chǎn)業(yè)大量向其它地區(qū)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是最重大機遇之一，是慶元推行“工業(yè)強縣”戰(zhàn)略最重要的外部機遇。慶元要承接長三角、融入海西區(qū)、謀求新發(fā)展。慶元被納入長三角和海西區(qū)，使慶元迎來了基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的對接長三角和海西區(qū)的借力發(fā)展和爭取先行先試的權(quán)利創(chuàng)新發(fā)展的歷史機遇。在交通和產(chǎn)業(yè)上對接長三角和海西區(qū)，是慶元規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略必須考慮的因素。

慶元縣在區(qū)域中的功能定位為：我國東部沿海生態(tài)核心區(qū)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)示范區(qū)、麗水市域南部主要城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)。

慶元縣形象定位為：中國生態(tài)環(huán)境第一縣、中國香菇第一縣、中國廊橋第一縣、沿海生態(tài)休閑度假之鄉(xiāng)。

2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局思路

縣域產(chǎn)業(yè)布局以“聯(lián)動合作、中心集聚、沿軸開發(fā)、遞度推進”為總體方針，組建由松源、黃田垟-五都、屏都組成的縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、由黃田、竹口組成的黃田-竹口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，并同時促進其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。

聯(lián)動合作：通過中心城區(qū)的建設(shè)，帶動松源鎮(zhèn)與屏都鎮(zhèn)的有機組合，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上進行聯(lián)動合作，充分發(fā)揮各自特長，形成“松源－屏都”組合型中心城區(qū)和縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心。

中心集聚：積極吸引各種產(chǎn)業(yè)要素向組合型中心城區(qū)集聚，并對中心城區(qū)的功能進行分工與協(xié)作，松源區(qū)塊定位于中心城區(qū)的商務(wù)區(qū)功能，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、教育等，屏都區(qū)塊定位于居住與工業(yè)為主導，黃田垟—五都區(qū)塊定位于工業(yè)為主導的功能。

沿軸開發(fā)：充分利用54省道這一發(fā)展基礎(chǔ)較好的軸線優(yōu)勢，以該軸上各城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）為依托，不斷加強城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）間聯(lián)系通道的建設(shè)，形成區(qū)域內(nèi)的發(fā)展主軸，重點布局竹木產(chǎn)業(yè)、鉛筆產(chǎn)業(yè)等。

遞度推進：依托中心城區(qū)、發(fā)展主軸和縣域主要開發(fā)城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)），充分利用各地山地地形，建立毛竹、經(jīng)濟林生產(chǎn)基地，開發(fā)特色產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，形成現(xiàn)代化的農(nóng)工貿(mào)旅組合開發(fā)的格局。

3.未來用地預(yù)測

隨著浙江省加快推進區(qū)域交通一體化進程，麗水著力構(gòu)建大都市經(jīng)濟圈，54省道、55省道、龍泉至慶元高速公路、麗水產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)—裝備制造業(yè)低丘緩坡開發(fā)項目慶元組團項目等重大工程的陸續(xù)建設(shè)使得慶元原本偏處一隅的區(qū)位交通條件將發(fā)生根本改變，與麗水大都市、浙西的聯(lián)系更為便捷。同時伴隨著海西經(jīng)濟發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，慶元縣對建設(shè)用地的需求量增加。

結(jié)合慶元縣國土、發(fā)改、建設(shè)等各部門專項規(guī)劃，預(yù)測到2020年慶元縣將新增建設(shè)用地總規(guī)模1665.70公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模將達到2902.30公頃。

四、慶元縣今后土地規(guī)劃實施建議

針對慶元縣土地利用現(xiàn)狀及方式存在的問題，為了進一步完善土地利用方式的可操作性，提出以下意見和建議。

（一）啟動規(guī)劃修編由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不確定性，慶元縣土地規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大偏差，部分規(guī)劃目標已不能滿足當?shù)貙嶋H需要。可以在慶元縣土地規(guī)劃實施評估的基礎(chǔ)上，椐據(jù)實際情況調(diào)整各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃主要控制指標。

（二）適當調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模

根據(jù)慶元縣近幾年的發(fā)展趨勢，在確?；巨r(nóng)田保護面積、全縣生態(tài)用地不減少的基礎(chǔ)上，預(yù)計到規(guī)劃目標年，慶元縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模勢必會突破規(guī)劃的控制指標，可適當調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

（三）加快建設(shè)用地復墾

建設(shè)用地復墾尤其是村莊用地的復墾，是實現(xiàn)慶元縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和村莊用地面積規(guī)劃目標的關(guān)鍵，建議積極推進建設(shè)用地復墾。

（四）建議對出現(xiàn)預(yù)警的主要指標進行跟蹤監(jiān)測

對出現(xiàn)輕警的城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行修正?？梢詮募涌焱七M農(nóng)村居民點復墾工作著手，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模出現(xiàn)的警情。為了控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，同時也為農(nóng)民提供宜居、便利的生活、生產(chǎn)環(huán)境，強化村莊向中心村集中是未來發(fā)展的必然趨勢。

（五）加強節(jié)約集約用地

土地利用的集約節(jié)約要求落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，不斷提高土地利用效率，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長。大力推進資源節(jié)約集約利用，注重資源保護和合理開發(fā)。堅持開源與節(jié)流并重，把節(jié)約放在首位。慶元縣的建設(shè)用地集約利用程度還有待提高，因此要在堅持最嚴格的土地管理制度和節(jié)約集約用地制度的基礎(chǔ)上，從以下三個方面著手：一是把節(jié)約集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式的著力點，切實實行最嚴格的節(jié)約用地制度。積極探索建立節(jié)約集約用地的激勵機制和約束機制，推行土地利用計劃，建立建設(shè)項目用地全程管理機制。二是構(gòu)建節(jié)約集約用地長效監(jiān)督機制。通過完善預(yù)審管理、合同管理和項目驗收管理，并運用先進技術(shù)實現(xiàn)供后土地的全程監(jiān)管、全域監(jiān)管、常態(tài)監(jiān)管。三是創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式。在有條件的地區(qū)推廣試點的做法和經(jīng)驗。

（六）建議適度開發(fā)低丘緩坡資源

慶元縣擁有豐富的低丘緩坡資源，應(yīng)根據(jù)《慶元縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2010-2020年）》，適度開發(fā)利用低丘緩坡資源。低丘緩坡的開發(fā)利用要建立在節(jié)約集約利用土地資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，也要建立在切實保護土地資源和生態(tài)環(huán)境、維護農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，必須保護與開發(fā)利用相結(jié)合，做到適度有序開發(fā)。同時，落實相應(yīng)的法律法規(guī)優(yōu)惠政策，減少政策所帶來的開發(fā)阻力，降低政策成本，通過法律和必要的行政手段，營造有利于低丘緩坡資源開發(fā)利用的政策環(huán)境，促進低丘緩坡資源利用的潛在需求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的有效需求。