寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 陳紅平

閑置土地處置若干問題探討

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 陳紅平

土地作為生產(chǎn)力三大要素之一，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于基石地位。土地利用的總體結(jié)構(gòu)、空間布局、利用效益在一定程度上反應(yīng)一個(gè)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平以及社會(huì)文明的發(fā)展進(jìn)程。人多、地少、資源匱乏作為我國的基本國情將在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)存在，所以，土地管理也被定義為我國三項(xiàng)基本國策之一。實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最為集約的用地制度在近年來逐漸得到政府以及社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可。

近年來，用地批后監(jiān)管在網(wǎng)絡(luò)問政、涉土信訪中的比例逐年增加，社會(huì)關(guān)注度呈井噴式增長，土地閑置現(xiàn)象成為社會(huì)公眾極為關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域。2012年5月，《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號(hào)令）經(jīng)國土資源部第一次部務(wù)會(huì)議修訂通過，2012年7月開始全面施行，為進(jìn)一步落實(shí)集約用地理念，強(qiáng)化用地批后監(jiān)管提供了法規(guī)依據(jù)，為土地市場(chǎng)開發(fā)秩序的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)有力的支撐。但是，筆者認(rèn)為，在操作層面《閑置土地處置辦法》作為部門規(guī)章，尚有諸多問題需進(jìn)一步探討明確，尚有諸多操作模式仍處于“假大空”狀態(tài)懸于空中，無法落地生根。土地行政部門如何在積極主動(dòng)服務(wù)與嚴(yán)格規(guī)范管理之間尋找有效的平衡點(diǎn)，如何在規(guī)范土地開發(fā)秩序以及保障企業(yè)合法權(quán)益之間尋找有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，值得進(jìn)一步探討與研究。

一、土地閑置費(fèi)與相關(guān)法律法規(guī)征收標(biāo)準(zhǔn)不一

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十七條：禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地……一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條：超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。

作為部門規(guī)章的《閑置土地處置辦法》，1999年老版本（國土資源部第5號(hào)令）規(guī)定為：……征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)。2012年新版本則規(guī)定為：……按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。新版本直接提升了土地閑置費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，與法律層面的《房地產(chǎn)管理法》有較大出入，從本意上也違反了《土地管理法》約定的可由省、自治區(qū)、直轄市自行決定的精神。且歷年來國土資源部及國家工商總局發(fā)布的土地出讓合同模板中，也可發(fā)現(xiàn)對(duì)于土地閑置費(fèi)約定較為混亂，如進(jìn)行處置，從合同還是從法律，從寬還是從嚴(yán)，無所適從。且征收土地閑置費(fèi)行為屬于重大行政行為，必須進(jìn)行聽證，接受當(dāng)事人以及社會(huì)公眾的質(zhì)詢，土地部門如無確鑿依據(jù)，必將產(chǎn)生較大的行政隱患。

二、建設(shè)期限延期各地做法不一，缺乏統(tǒng)一依據(jù)

土地閑置行為與出讓合同（劃撥決定書）約定的開、竣工事項(xiàng)密切相關(guān)，根據(jù)《閑置土地處置辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），可以辦理建設(shè)期限延期事項(xiàng)的情景歸納起來主要涉及如下類型：1.政策處理、水電路配套等未到位，導(dǎo)致不具備開發(fā)條件（或土地不具備交付條件）；2.規(guī)劃調(diào)整因素；3.群眾信訪；4.文物保護(hù)、軍事管制等；5.自然災(zāi)害；6.政府其他行為。根據(jù)2008年出讓合同范本第十六條：受讓人不能按期開工，應(yīng)提前30日向出讓人提出延建申請(qǐng)，經(jīng)出讓人同意延建的，其項(xiàng)目竣工時(shí)間相應(yīng)順延，但延建期限不得超過一年（未明確政府原因或者企業(yè)原因）。

根據(jù)筆者了解各地的做法，主要有兩種類型，一種即只有政府原因才能辦理延期，企業(yè)原因一律不得延期，另外一種即企業(yè)原因也可申請(qǐng)辦理一次延期，延期期限不得超過一年。筆者單位操作模式為第一種，用地單位只能在政府原因?qū)е虑矣邢嚓P(guān)政府部門提供證明材料的前提下方能辦理，企業(yè)自身原因予以嚴(yán)格追究違約責(zé)任。但是具體到延期的時(shí)間，根據(jù)《辦法》第十二條約定：延長動(dòng)工開發(fā)期限，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任，從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長動(dòng)工開發(fā)期限最長不得超過一年。但在基層，很多導(dǎo)致閑置的案例，政府層面因素的消除工作往往超出一年，客觀上存在了悖論。

同時(shí)，《辦法》中忽略了一種較為常見的情景，即企業(yè)因資金等原因?qū)е缕飘a(chǎn)進(jìn)行司法拍賣，在該種情況下，新競(jìng)得單位是否要繳納土地閑置費(fèi)，或者直接在拍賣文件中將該閑置費(fèi)是作為企業(yè)到期未支付債務(wù)，在土地拍賣所得中優(yōu)先償還，值得探討與明確。同時(shí)，新土地使用者重新簽訂合同時(shí)，在繼承原合同權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，要針對(duì)該地塊的開竣工時(shí)間進(jìn)行重新約定并免除違約責(zé)任，新的開竣工時(shí)間要考慮到相關(guān)審批因素，預(yù)留充分的開竣工期限。

三、“凈地”出讓，遭遇難以破解的“尷尬”

國土資源部門三令五申強(qiáng)調(diào)“凈地”出讓，但在基層執(zhí)行層面卻遭遇較為尷尬的境界。按照嚴(yán)格的凈地條件，必須拆遷到位、土地平整完畢且完成圍墻砌筑工作，項(xiàng)目方案所需水、電、路配套悉數(shù)到位。但具體到執(zhí)行層面較為困難，具體表現(xiàn)如下：（1）諸如水、電等建設(shè)條件論證工作國土部門無專業(yè)力量去組織實(shí)施論證。（2）在涉及新城建設(shè)等成片區(qū)域開發(fā)過程中，在基層政府看來，道路只能同步建設(shè)，否則道路必將在地塊建設(shè)過程中毀壞，造成二次修建形成浪費(fèi)，但同步建設(shè)就增加了不確定性，政府工程施工與地塊開發(fā)施工存在協(xié)調(diào)矛盾。（3）“凈地”成地方政府額外負(fù)擔(dān)。如完全達(dá)到凈地條件，則額外增了塘渣填埋、砌筑圍墻、專人管理等社會(huì)成本，浪費(fèi)了有限的基層政府財(cái)力，且即使提前進(jìn)行了平整工作，仍有可能再次被建筑垃圾、農(nóng)作物種植等問題困擾，造成二次賠償，故殘值清理、塘渣填埋等工作相當(dāng)程度上存在“先供再清、邊供邊清”現(xiàn)象。所以，凈地出讓在執(zhí)行層面大打折扣現(xiàn)象相當(dāng)普遍，凈地出讓仍然面臨著巨大的壓力以及困境。

四、土地執(zhí)法遭遇“兩難”境地

十八屆四中全會(huì)，依法治國成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下政府行政許可的唯一準(zhǔn)則，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。閑置土地處置工作中，法律法規(guī)、部門規(guī)章均已具備，但是，執(zhí)法工作再次面臨“兩難”境地。具體表現(xiàn)在閑置原因認(rèn)定工作面臨多方壓力，在很多案例中確屬企業(yè)自身原因卻無法定性，征收閑置費(fèi)等處罰工作更是無力推進(jìn)。

土地作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基石，土地成為地方政府招商的重要平臺(tái)，地方政府與招商企業(yè)在一定程度上是利益共同體。所以，在遇到企業(yè)由于自身原因?qū)е麻e置的情況下，地方國土部門按照相關(guān)法律法規(guī)擬進(jìn)行處置時(shí)，地方政府首先站到了企業(yè)的一邊，以優(yōu)化投資環(huán)境的名目給國土部門施加壓力，與我國現(xiàn)階段環(huán)境問題執(zhí)法案例存在相似之處，國土部門“張口無牙”，無力執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍。一方面，國土部門在閑置土地調(diào)查過程中無法繞開屬地鎮(zhèn)、街道政府及相關(guān)職能部門，在情況收集及證明工作中需要相關(guān)部門通力合作，處置才能推進(jìn)。第二方面，受制于現(xiàn)行國土系統(tǒng)的半垂直的行政體制，在人、財(cái)、物方面仍主要由屬地政府安排。在該種模式下，閑置原因認(rèn)定工作中，即使是在純粹企業(yè)自身原因的情況下，也有可能虛晃一槍，走走程序，將原本是企業(yè)自身原因的閑置土地也以配套未到位等各種理由為企業(yè)解難，閑置土地處置事項(xiàng)最后變成了建設(shè)期限延期事項(xiàng)，國土部門在執(zhí)法過程中明顯心有余而力不足。

五、閑置土地處置工作的“法、理”之間探討

法、理之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成、相互轉(zhuǎn)化的。理為法之本，無理則無法，法為理所生，法理的有機(jī)統(tǒng)一，是和諧社會(huì)的標(biāo)志。只有以理服眾，才能依法治國。否則，法律只能變成一種一方專制的工具，顯失公平。

筆者認(rèn)為，閑置土地處置是一種行政行為，它是基于我國土地資源稀缺特定國情下，為進(jìn)一步管好土地，防止土地浪費(fèi)現(xiàn)象，及時(shí)將已供地塊轉(zhuǎn)化為有效用地供給的一種行政措施，但是，閑置土地處置的重要依據(jù)為土地出讓合同，土地出讓合同從根本意義上是一個(gè)民事合同，進(jìn)一步說是帶有一定行政色彩的民事合同，歸根結(jié)底仍然是民事合同，各類事項(xiàng)是雙方協(xié)商一致的結(jié)果。在我國，用地單位根據(jù)土地出讓合同取得法定期限的土地使用權(quán)，且已繳納了法定期限的土地使用權(quán)出讓金，而出讓金的實(shí)質(zhì)即為法定期限內(nèi)租金的折現(xiàn)，企業(yè)未開發(fā)一年，即已損失了一年的租金。站在用地單位的角度，企業(yè)取得土地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，本身受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、市場(chǎng)變化、以及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略變化等眾多不可確定因素的影響，如超出一年未開工即征收了20%的巨額罰金，滿兩年即可無償由政府收回，明顯有失公平，處罰措施太過嚴(yán)厲。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下，閑置土地處置事項(xiàng)急需建立一種更為合理制約企業(yè)限期開發(fā)建設(shè)的新機(jī)制，簡(jiǎn)單的行政罰款并非最終目的。

六、建議對(duì)策

1.在法治工作新局面下，閑置土地處置亟待做好相關(guān)“立、改、廢、釋”工作

全面梳理《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》及與土地開發(fā)建設(shè)活動(dòng)相關(guān)的規(guī)劃、建設(shè)部門的法律法規(guī)及部門規(guī)章，強(qiáng)化部門間政策的一致性。建議下調(diào)閑置土地處置行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)行規(guī)定，如閑置企業(yè)如想退地，同時(shí)要罰沒出讓合同定金同時(shí)收取閑置費(fèi)，兩項(xiàng)合計(jì)將達(dá)到出讓合同價(jià)款的40%，明顯比例過高。同時(shí)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)、市場(chǎng)形勢(shì)變化、企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整等企業(yè)自身原因引起的閑置，也要給予充分關(guān)注，在合理的時(shí)間（如可延期兩年）范圍內(nèi)賦予企業(yè)更多的自主權(quán)，探索除單純行政處罰手段之外的更為豐富的閑置土地管理彈性制度。在服務(wù)企業(yè)的同時(shí)，必須明確最遲開發(fā)時(shí)限的底線范圍，對(duì)惡意囤地、拖延工期的用地單位進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，維護(hù)法律尊嚴(yán)。

2.制定《地塊開發(fā)建設(shè)延期審批操作規(guī)程》

全面調(diào)研各類用地開發(fā)建設(shè)過程中較為合理的審批時(shí)限、開發(fā)時(shí)限，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間，全面梳理可能造成開發(fā)建設(shè)延期的各類情況，對(duì)征地拆遷等政策處理、土地平整、水電路配套、規(guī)劃調(diào)整因素、前期相關(guān)部門審批時(shí)限、市場(chǎng)波動(dòng)、企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整等方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)各類情況進(jìn)行分門別類同時(shí)做好細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，制定更為詳細(xì)的開發(fā)建設(shè)延期審批操作規(guī)范，為基層國土部門執(zhí)行增加可操作性。

3.落實(shí)屬地政府用地批后監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制

土地管理工作要逐漸告別“一家管、大家用”的傳統(tǒng)模式，形成“大家管、大家用”的良好用地格局，讓有限的土地資源為發(fā)揮好最大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。建立由政府牽頭，國土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等相關(guān)職能部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)商解決用地單位在地塊開發(fā)建設(shè)過程中存在的問題，形成倒逼機(jī)制，督促用地單位及時(shí)開發(fā)、及時(shí)推進(jìn)、及時(shí)竣工，引入通報(bào)制度，及時(shí)告知屬地的基層政府（鎮(zhèn)、街道、園區(qū)管委會(huì)），做好借力監(jiān)管工作。同時(shí)，優(yōu)化地塊開發(fā)建設(shè)審批流程，提高審批效率，為用地單位提供優(yōu)質(zhì)的通關(guān)服務(wù)，確?！芭?、建、用”無縫運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.增加閑置土地處置的信息公示力度，獲得社會(huì)認(rèn)同

在完善相關(guān)法律法規(guī)以及操作規(guī)程的前提下，公開透明成為閑置土地處置工作中預(yù)防腐敗、杜絕暗箱操作的有力武器。隨著社會(huì)公眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，涉及供地批后監(jiān)管、閑置土地處置的網(wǎng)絡(luò)問政逐年增加。國土部門的政策不應(yīng)該成為“口袋”政策，必須經(jīng)得起法律法規(guī)以及社會(huì)公眾的考驗(yàn)。在閑置土地處置事項(xiàng)中，要充分吸收社會(huì)公眾參與、用地單位的意見及建議，構(gòu)建起政府部門、用地單位、社會(huì)公眾共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)共同監(jiān)管責(zé)任，形成“依法管地、按約用地”的良好氛圍，防止已供土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生，保障新常態(tài)下土地市場(chǎng)開發(fā)秩序穩(wěn)定健康快速發(fā)展，保障節(jié)約集約用地水平進(jìn)一步躍升。