文/陳仰東

“職轉居”合法不合理

文/陳仰東

陳仰東

大連理工大學公共管理與法學院教授

關于“職轉居”現(xiàn)象，需明確的是：其并非指參加職工醫(yī)保的人轉移接續(xù)到居民醫(yī)保中即醫(yī)保關系正常轉換，而是指原來參加職工醫(yī)保的部分“特殊人群”自發(fā)地選擇參加居民醫(yī)保的一種“特殊現(xiàn)象”。

從具體案例來看，“職轉居”有兩種情況，一是部分無穩(wěn)定勞動關系的靈活就業(yè)人員認為“不劃算”，放棄原己參加的職工醫(yī)保轉而參加居民醫(yī)保；二是部分用人單位如瀕臨破產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營困難的集體所有制企業(yè)和中小微企業(yè)為節(jié)約人工成本由參加職工醫(yī)保轉向參加居民醫(yī)保。必須指出的是，第二種情況違背法律規(guī)定，應該予以糾正，故不在討論之列。

對于無穩(wěn)定勞動關系的靈活就業(yè)人員發(fā)生的“職轉居”現(xiàn)象應如何看？有人認為合法，有人認為不合法；有人認為合算，有人認為不合算。我的觀點是，合法但不合理。至于合算不合算，我歷來認為參加風險管理的項目很難說清合算不合算，因為核算的范圍不同結果則會大相徑庭。

社保法明確規(guī)定“職工應當參加職工基本醫(yī)療保險”，應當，即強制，既然強制，豈容選擇？社保法又規(guī)定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險?！笨梢裕醋栽?。自愿選擇的結果，有的參加職工醫(yī)保，有的不參加職工醫(yī)保。但從社保法條文中至少可以讀出以下信息：對靈活就業(yè)人員參保，法律作出了導向性的制度安排。事實上，在社保法出臺之前和之后的實施中，廣大靈活就業(yè)人員還是積極地選擇了職工醫(yī)保。各地為增強制度吸引力，還推出了不少政策細節(jié)，如降低費率、不設個人賬戶、費基分若干檔可以量力選擇等等，既適當減輕了參保人負擔，又保障了這部分特殊群體的權益。其實，由于居民醫(yī)保處于起步階段，待遇遠比職工醫(yī)保低，所以，不存在所謂的“職轉居”現(xiàn)象。該現(xiàn)象的出現(xiàn)是近年來由于財政補貼額大幅度增加，居民醫(yī)保待遇大幅度提高，權利義務對應關系扭曲。這可以歸結為福利性根源。

“職轉居”現(xiàn)象出現(xiàn)的制度性根源是，職工醫(yī)保強制性“殘缺”，即強制力只對一部分人（有勞動關系的職工）有效而對另外一部分人（無穩(wěn)定勞動關系的靈活就業(yè)人員）無效。正是社保法的“可以”二字為靈活就業(yè)人員“職轉居”自愿選擇留下了空間。今年頒發(fā)的《關于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見》(國發(fā)[2014]40號)中進一步明確提出，“依法將與用人單位建立穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，研究完善靈活就業(yè)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險政策，靈活就業(yè)農(nóng)民工可以參加當?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險”。因此，靈活就業(yè)人員選擇參加職工醫(yī)保還是居民醫(yī)保以及從職工醫(yī)保轉參居民醫(yī)保都是合法的。

在此我們不評價國務院文件和社保法在堅持自愿原則前提下具體選擇導向的不同是否完全契合法治精神，但至少缺乏合理性。這種任意轉來轉去皆可的選擇只能人為增加治理障礙。事實上確實如此，一部分靈活就業(yè)人員納入了職工醫(yī)保，一部分人又納入了居民醫(yī)保。這對人人覆蓋醫(yī)療保障目標的實現(xiàn)是極大的挑戰(zhàn)。無疑增加了治理成本、財政預算投入和擴面征收工作的難度。在實踐中，有些地區(qū)職工醫(yī)保和居民醫(yī)保的參保身份劃分很清楚，因為居民醫(yī)保每人每年有幾百元的財政補貼，所以居民醫(yī)保通常是未成年人、大學生和沒有職工養(yǎng)老金的老年居民三部分人。鼓勵有不同收入的靈活就業(yè)人參加職工醫(yī)保。為了鼓勵，取消個人賬戶、實行住院保險、計算繳費年限、費率降至2%左右，費基從社平的60%至100%分檔，低的年繳費幾百元，與居民相差無幾。參保效果也很好。

透過現(xiàn)象看本質并從中洞察有意義的命題遠比解釋現(xiàn)象本身重要。討論“職轉居”現(xiàn)象的價值在于可以得到以下啟示：

第一，參保人用選擇告知，隨著居民醫(yī)保待遇日益提高，這種籌資依靠財政高額補貼、待遇瞄準職工醫(yī)保的發(fā)展傾向是否健康值得思考。某些參保個人感覺居民醫(yī)?？傮w“性價比”超過職工醫(yī)保，這種感覺是否全面、真實，有待作出專業(yè)評估，以便為醫(yī)保制度全面發(fā)展走向定型設計方向。

第二，權利義務對應原則是保險制度應遵循的基本原則，在現(xiàn)實籌資水平下，職工醫(yī)保和居民醫(yī)保的待遇應該體現(xiàn)恰當?shù)奶荻汝P系。廣言之，社會保障各項目待遇之間都應該保持梯度關系。保持繳費水平和保障待遇之間的恰當比例關系，體現(xiàn)權利義務對應原則，這是考量制度科學性的重點。

第三，選擇性參保是自愿原則不可避免的缺陷。自愿參保不僅會發(fā)生“職轉居”的制度跳槽，而且會導致越來越多的無病之人脫離制度體系和“精明”之人沾光財政補貼，要遏制和避免這種逆向性選擇，就必須實行強制性參保繳費。

第四，參保人訴求無非是希望制度績效高，性價比好，少繳費，高待遇，在不同制度共存的今天，彼此比較本無可厚非。但是，專家有責任把真相告訴大家，比較的前提應是制度屬性一樣。如果兩個制度的屬性有顯著性不同，比如職工醫(yī)保和居民醫(yī)保，參保人僅從個人繳費多少對應能夠享受的待遇去評判優(yōu)劣，是不夠準確的。從理論上講，居民醫(yī)保不是傳統(tǒng)的醫(yī)療保險，因為財政補貼占了籌資的大頭，更多體現(xiàn)了政府供給的福利性，職工醫(yī)保才是真正的保險制度?，F(xiàn)在多在講公平，好像城鄉(xiāng)居民待遇低了就一定有損公平。從嚴格意義上講，不分收入高低發(fā)放等額財政補貼、居民享受而職工沒有也是不公平的。增強公平性不是只考慮把居民醫(yī)保待遇抬高到職工醫(yī)保，而是應該同步考慮將居民的繳費水平和個人分擔責任與職工拉平。這樣分析認識是否比囿于單純討論“職轉居”現(xiàn)象更有價值呢？

（本欄目責任編輯：陳仰東）