吳亮

摘要：美國的投票式分區(qū)管制將票決制度運用于土地規(guī)劃，是一種最強程度的公眾參與。實踐表明，土地規(guī)劃領域有適用票決制度的必要，票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征包括決策者與參與者之間的雙向溝通關系，決策結果對公眾參與具有高度的依賴性。在信息公開制度健全、議題限制、平等保護審查等條件下，居民投票不會淪為“愚眾政治”，與專業(yè)機構判斷的對立也會緩解，而且也不會“壓迫少數(shù)人的意見”。我國應在涉及健康、生命安全的公共項目選址決策中引入票決制度，并同時完善信息公開配套機制，以及加強對居民投票決策不違反公益要求的程序管控。

關鍵詞：投票式分區(qū)管制票決制度公眾參與土地規(guī)劃

中圖分類號：DF3文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）03-0064-08

土地規(guī)劃決策如何通過公眾參與來安置與開發(fā)行為相關的民意訴求，已成為近年來的一個理論熱點。土地規(guī)劃領域中的公眾參與機制已經(jīng)行之有年，如城鄉(xiāng)規(guī)劃草案應當“通過論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，村莊規(guī)劃在報送審批前還要“經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意”。但是，每逢重大的開發(fā)行為仍屢屢爆發(fā)嚴重的抗爭沖突，甚至釀成嚴重的社會危機。從啟東事件、什邡事件等源于環(huán)境風險的群體性事件來看，公眾參與程序的缺陷與低效是引發(fā)決策失誤和民眾抗爭的主要原因。因此，居民怎樣參與才算妥當，在諸多參與方式中如何選擇最令各方滿意、最有效果的一種，還存在著很大的探討空間。

鑒于土地規(guī)劃中的公眾參與機制所遇到的難點，探討在個案中如何選擇最佳方式來落實公眾參與理念，就成為務實的解決思路。在這方面，美國土地規(guī)劃領域的票決制度無疑走得最遠。在這種制度中，具有利害關系的地方居民以票決方式參與涉及到人居環(huán)境、生態(tài)資源、土地使用和公共設施項目的土地分區(qū)管制，與政府分享規(guī)劃的主導權。①在我國強調公眾有效參與土地規(guī)劃的語境下，探究美國如何通過擴張公眾參與機制來增強土地規(guī)劃決策的“民意敏感度”，在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間實現(xiàn)均衡，可以為我國提供方法論上的寶貴經(jīng)驗。

一、土地規(guī)劃中的票決制度及其法律結構

（一）票決制度適用于土地規(guī)劃的必要性

票決制度一直被視為是最強程度的公眾參與。1969年，美國學者艾恩斯坦在“公眾參與階梯”理論中依據(jù)公民影響決策的程度差異，將公民參與由強到弱分為實質參與、象征性參與和無參與三種。其中，票決制度屬于實質參與，是公眾參與程度最高、對決策最有影響力的參與類型。②在這種方式中，行政機關做出的決策最貼近公眾的實際需求，也最能獲得其接受和信任。將票決制度引入土地規(guī)劃領域大約開始于1960年代，主要原因如下：

第一，政府主導的規(guī)劃出現(xiàn)過分偏重經(jīng)濟發(fā)展利益的偏差。土地規(guī)劃的重心是協(xié)調環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的對立關系，避免過度的開發(fā)行為損害到居于弱勢地位的環(huán)境價值。這里的環(huán)境泛指人的自然生活基礎，不僅包括生態(tài)資源與自然景觀，而且包括文化古跡、社會經(jīng)濟、鄰里結構、街區(qū)文化等人文生態(tài)環(huán)境。③由于經(jīng)濟開發(fā)帶來的利益立即可見，而環(huán)境保護帶來的利益是無形或隱形的，因此不少地方政府的規(guī)劃決策出現(xiàn)過分追求商業(yè)開發(fā)和犧牲環(huán)境價值的偏差。這些開發(fā)方案在帶來商業(yè)利益、促進地方發(fā)展的同時，也導致自然環(huán)境破壞、公共交通堵塞、地方財政赤字、地方文化破壞、生活成本和房價飛漲等問題。同時，隨著官員失職、官商勾結投機土地交易的丑聞不斷曝光，社會公眾對政府的規(guī)劃決策愈發(fā)失望和不信任。

第二，政府的規(guī)劃難以反映真實的民意，無法滿足公眾維護良好環(huán)境的公益需求。由于體制的僵化和規(guī)劃權的過分集中，地方居民的利益訴求無法被規(guī)劃者及時知曉，導致城市開發(fā)的布局難以反映真實的民意需求，如有秩序的城市發(fā)展、保存原有的鄰里結構和街道文化、平價住宅的短缺。④當政府決策與民意相左時，居民的自治意識就開始高漲，希望親自參與規(guī)劃的決策。例如變電站、機場等鄰避設施雖對城市整體環(huán)境具有正面效應，卻對特殊地段產(chǎn)生地價貶值、生活品質等負面影響。⑤由于有些鄰避設施的成本、收益分配有利于政府、開發(fā)商、金融機構等少數(shù)群體，很多鄰近居民則沒有獲得公正的待遇。在此情況下，居民就會發(fā)起抗爭要求參與規(guī)劃。

第三，民眾與居住環(huán)境之間形成“生命共同體”的關系，比政府更能了解規(guī)劃中的關鍵問題，并具有解決環(huán)境問題的決心。如垃圾焚燒場的選址、舊區(qū)改造的設計等規(guī)劃事項與民眾的生活品質、身體健康緊密相關，因此更容易獲得民眾的重視與理解。而且，居民往往比政府具有更充分、真實的切身體會與一手信息，對規(guī)劃決策的判斷也更為合理全面。

第四，專業(yè)機構在政策爭論的過程中無法得到充分信息，難以做出理性的風險決策。環(huán)境決策的最大特征在于其不確定的知識基礎。也就是說，受限于人類認識能力的界限，對于污染、輻射設施對健康或環(huán)境造成的沖擊，環(huán)境危害的機率和損害規(guī)模，應采取的預防和處置措施，即便是專家也無法提供準確的答案，這就使得環(huán)境問題的決策充滿“利益衡量”的意味：⑥要么冒著未來可能受損害的風險享受當下的科技；要么選擇放棄所有未來可能被證明是錯誤的科技。不同的利益團體具有不同的利益考量，對于有些開發(fā)商和地方官員而言，其寧愿以開發(fā)造成的危害來換取就業(yè)機會和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但是普通民眾也許寧可犧牲某些物質享受，也不肯接受環(huán)境破壞的惡果。在對環(huán)境問題做出利益衡量時，公眾的投票有助于專業(yè)機構預先評估民眾對自然環(huán)境、人文環(huán)境的風險接受程度，判斷如何在民眾容許的范圍內(nèi)進行理性的風險決策。

在這種背景下，許多地方紛紛在加強公眾參與的口號下，讓居民通過投票親身參與涉及環(huán)境問題的規(guī)劃決策。加利福尼亞、俄勒岡等州率先于1960年代末進行所謂“投票式分區(qū)管制”的嘗試。⑦據(jù)統(tǒng)計，僅在2010年全美就有38個州實施了553項投票式分區(qū)管制，投票人數(shù)高達一億人次以上。而且，民眾提出的議案獲得表決通過的成功率也在大幅攀升，從1988年的46%上升到2007年的70%以上。

在實際操作中，投票式分區(qū)管制主要包括如下兩種：其一，鄰避設施對抗型。當?shù)胤骄用裼捎谧冸娬?、機場、高鐵等有害健康、生態(tài)的鄰避設施而可能遭受損害時，便會訴諸投票來抵制鄰避設施進入該地區(qū)，制止對地方居民的不平等待遇。其二，公共建設選擇型。分區(qū)管制如果增加土地的開發(fā)密度，或者將其從農(nóng)田轉為商業(yè)區(qū)域，就會導致局部地區(qū)與周邊社區(qū)的不相容，引發(fā)交通擁擠、生活品質降低、土地資源和自然生態(tài)環(huán)境被破壞等。不滿的鄰近居民便會訴諸投票來限制和延緩城市的盲目擴張，維護城市開發(fā)的公平性，如對住宅開發(fā)設限、擴充公共基礎設施、否決對地塊的過度開發(fā)（容積率、建筑率過高）、指定某塊區(qū)域為自然景觀或防洪保護區(qū)、為中低收入戶提供住房補貼、要求某項土地使用須經(jīng)居民的同意、要求房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不得破壞其他工商實業(yè)的均衡發(fā)展等。

司法機關也相繼承認了投票式分區(qū)管制的合法性。在1976年“東湖城訴森林企業(yè)協(xié)會”一案中，⑧最高法院第一次允許居民投票對土地分區(qū)管制進行推翻和修正。首席大法官伯格在判決中指出：公民利用投票來對公共政策問題做出決策屬于憲法賦予的“傳統(tǒng)權利”，投票式分區(qū)管制是“跨越民意代表，通過直接立法來滿足公共利益”。

（二）票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征

第一，決策者與參與者之間的關系是雙向溝通而非單向傳遞。如果將整個公眾參與的形態(tài)視為一道光譜，那么光譜的一端是傳統(tǒng)的被動式參與，即當事人享有被行政機關傾聽的消極權利，可向決策者提出自己知悉的證據(jù)和爭議點，包括聽證、陳述事實和表達意見。光譜的另一端則是以票決制度為代表的主動式參與，即當事人享有參加決策過程的積極權利，通過主動投票以及參加投票前的審議程序來影響審議過程和決策結果。⑨票決制度不再是決策者向參與者的單純信息收集，而是雙向式溝通與開放式協(xié)商。規(guī)劃決策不再為少數(shù)人壟斷，而是通過多元利益主體的協(xié)商程序達成共識，并作出最符合民意和公益的結果。

第二，決策結果對民眾參與具有高度的依賴性。換言之，公眾參與對決策的正當性起到了補強作用，成為在法律效果上拘束決策的有效裝置。依據(jù)立法通說和實務見解，行政機關應對投票結果負有如下兩種程度的尊重義務：

一是復決式票決對行政機關產(chǎn)生法律拘束力。如威斯康辛州規(guī)定，一旦有55%以上的人在復決中投票反對，分區(qū)管制法案就不能生效，而且政府在一年內(nèi)不得出臺相同內(nèi)容的法案。⑩這里的復決（Popular Referendum），即民眾不能主動提出立法議案，只是針對政府已經(jīng)提出的分區(qū)管制法案進行投票決定。B11社會公眾往往是通過復決來抵制地方政府的新開發(fā)項目。地方議會一旦收到社會公眾聯(lián)名提交的復決請愿書，就會考慮撤回、修訂原先的規(guī)劃法案，盡量避免投票的發(fā)生。另外，復決議案即便未獲通過，也會促使地方社會和政府反思和完善規(guī)劃。

二是咨詢型投票對行政機關產(chǎn)生事實拘束力。這里的“咨詢型投票（advisory Referendum）”，是指投票結果只是一種決策參考依據(jù)，對行政機關不具有法律拘束力。B12咨詢型投票的結果雖不能直接拘束決策者，但其事實上的拘束力卻不容忽視。政府不敢忽視和違背投票所反映出的民意主張，如果最終的規(guī)劃決策違反咨詢型投票的結果，那么官員就要面臨巨大的政治壓力，甚至是被追責、罷免的風險。因此，地方政府一旦收到民眾提交的復決請愿書，就會立即提出替代原法令的修正案，并舉行咨詢型投票來試探社會反響。

由此可見，對于依據(jù)嚴謹程序并耗費時間與人力完成的投票結果，行政機關無法忽視其蘊含的多數(shù)居民意向。除非基于特殊理由，政府在進行規(guī)劃決策時必須尊重乃至遵守居民的投票結果。投票式分區(qū)管制科予行政機關的尊重義務，是作為被動式參與方式的民意調查所欠缺的。民意調查不能對行政機關產(chǎn)生拘束力，公眾的贊成或者反對能否得到重視完全操控在官員個人手中。對于行政機關與官員而言，由于規(guī)劃一旦違反投票結果就會導致嚴重的違法風險與政治影響，行政機關和官員不敢忽視民意訴求和遺漏任何利害關系人。同時對于民眾而言，正是憑借著投票對地方社會產(chǎn)生的影響力，居民、弱勢群體原本遭受忽視的利益訴求才得以伸張。因此，居民在投票式分區(qū)管制中是抱著“實質參與行政過程”的認真態(tài)度來參加投票的，這也是民意調查所不具備的。

二、對票決制度的反對意見及措施回應

有人對土地規(guī)劃中的票決制度提出很多疑慮，甚至反對其施行。如何釋解這些反對意見，對于理解票決實施的必要性而言是一項重要的研究課題。筆者對此試作初步歸納。

（一） 居民投票是不是“愚眾政治”

一種反對意見認為，普通民眾缺乏專業(yè)的土地利用規(guī)劃知識，在規(guī)劃決策時容易出于一時的情緒沖動，或者受到別有用心的少數(shù)人利用和煽動，因此，居民投票純屬“愚笨群眾”作出的非理性判斷。B13這種愚眾政治的誤解導致土地規(guī)劃領域的票決制度一度受到阻礙。其實，居民盡管沒有專業(yè)知識背景，卻具有通過投票參與土地規(guī)劃的正當性理由：其一，居民之所以要參加決策，無非是為了更適宜人居、更安全的環(huán)境，對于這種單純、實際的心態(tài)，法律應當予以尊重，而不能一概斥之為“愚眾政治”；其二，在教育普及、網(wǎng)絡發(fā)達的當代社會中，居民對信息的取得、吸納能力今非昔比，因此對環(huán)境問題的判斷、決定也大多是采取審慎、理性的態(tài)度。

若因公眾意見存在消極面而一概抵觸，就等于將嬰兒連同洗澡水一并棄置。其實，居民投票是否會帶來非理性決定的危險，其關鍵并不在于居民本身的素質和能力，而在于有沒有向居民提供正確的信息。如果居民缺乏真實和充分的素材，就往往做出片面評價和誤解，甚至容易被少數(shù)人煽動和利用。根據(jù)美國學者羅伯特·達爾的“深思熟慮理論” ，B14民眾作為分散孤立的個體，彼此之間如果對土地使用政策缺乏充分的掌握和深入交流，只能依靠主觀直覺產(chǎn)生的“自然意思、表面選擇”來做出投票，那么投票結果就會缺乏“深思熟慮”，并容易受到感情、偏見、他人煽動等因素的影響。

為了保證居民投票不至于有滑向“愚眾政治”的危險，各州均強調將投票式分區(qū)管制與信息公開程序進行聯(lián)結，強化居民作出決策的信息基礎，讓居民對某項公共議題具備相當程度的了解和專業(yè)知識，避免其由于信息不足而難以作出理性判斷。這些程序措施大致如下：

1 在提出票決議案之前的規(guī)劃初期，政府應通過聽證會、審議會等調查程序及時聽取公眾的反對和異議，并且使其反映在規(guī)劃方案上。

2 在提案審議與投票階段，政府的信息公開責任包括：一是散發(fā)公報，將投票提案的內(nèi)容、投票日期和投票方法制成文書發(fā)給公眾；二是遵守第十四憲法修正案規(guī)定的正當法律程序原則，設置事前告知和聽證會等程序，主動將有關行政規(guī)劃信息提供給居民閱覽；三是舉辦討論會、座談會，為贊成派和反對派提供辯論和交流機會，并為居民提供答疑解惑。

3 行政機關應當遵守價值中立原則。詳言之，行政機關在履行信息公開職責時，必須基于公正、中立的立場，不偏不倚地提供信息。B15這是因為：第一，完整、準確的信息是保障居民做出理性抉擇的前提，而基于錯誤、偏頗的信息所做的判斷則毫無理性可言；第二，由于城市規(guī)劃應當尊重投票結果中的多數(shù)民意，因此在投票之前行政機關不得做出任何“選邊站”的舉措，否則將會影響規(guī)劃決策的公正性；第三，投票結果雖然不是行政機關的最終決定，但是卻代表著政府將分區(qū)管制委托給居民做決定，行政機關希望影響投票結果的任何事前舉措都有失公允。

在官民雙方對開發(fā)的意見相左，居民通過投票反對政府規(guī)劃法案的場合，如何貫徹價值中立原則就成為一個棘手問題。實務中的普遍做法是盡量避免由行政機關單方承擔信息公開的工作。例如俄勒岡州將信息公開的主體由行政機關更換為“獨立的第三方機構” 。B16具體做法是由投票的申請代表二人、州長指定的二人，以及這四位代表共同推舉的一人組成起草委員會，負責發(fā)表投票公報、舉辦討論會和座談會等事宜。

（二）居民投票與專業(yè)機構判斷是否對立

盡管教育程度的提高與社會經(jīng)濟的發(fā)展使民眾更易獲得決策信息，但是如何保證居民在取得信息之后合理地加以權衡與選擇，仍然是一個困難問題。居民投票在規(guī)劃政策的選擇上往往帶有對抗“專家判斷”的民主色彩，由于對一些復雜的土地使用議題缺乏專業(yè)經(jīng)驗，容易做出與專業(yè)機構判斷相悖的決策。與此相對，專業(yè)機構通過細致的資料收集、規(guī)劃方案的評估、管制法案與整體土地使用政策之間的考察，從而做出客觀的判斷。民眾通常無法承擔如此精密復雜的工作，往往跳過這些專業(yè)分析而依據(jù)樸素情感做出判斷，如此就可能導致決策的不理性。B17

而且，居民投票有時還會帶來主張地方利己主義的復雜問題。由于小范圍管制的決策主體缺乏價值中立性，導致少數(shù)群體主張不同于社會整體利益的少數(shù)人利益，影響整體規(guī)劃的實施。典型例子如“利己效應”，即當規(guī)劃所欲實現(xiàn)的公益與居民自身的私益相矛盾時，當?shù)鼐用裎幢厥且陨鐣w的發(fā)展作為優(yōu)先考量，造成對公共利益的破壞。B18例如規(guī)劃修建有害健康、環(huán)境的鄰避設施時，鄰近地區(qū)的居民大多采取反對的態(tài)度，造成公共設施的區(qū)位無法選擇。因此，將規(guī)劃問題委由居民投票并不意味著可以就此完全排除專業(yè)機構的介入。居民投票并不能取代專家判斷，法律必須對居民的票決議題與規(guī)范內(nèi)容進行控制，避免其囿于一己私利做出抉擇，或者盲目地受到煽動。這些限制措施大致包括如下：

1 票決議題限于一部分立法事項，不得付諸票決的議題包括如下兩種：

（1）行政機關的專屬事項。投票式分區(qū)管制只能用于立法事項，不容許居民通過投票來影響行政執(zhí)法活動，削弱或者破壞既有立法政策與目的的執(zhí)行。加州上訴法院通過“第41號林肯財產(chǎn)基金會訴法律委員會”一案指明，B19綜合發(fā)展計劃、分區(qū)管制法令的制定或修正屬于立法事項，可適用投票式分區(qū)管制。而土地細分、特別許可與條件使用等則屬于非立法事項，不適用投票式分區(qū)管制。加州最高法院隨后在“七千人協(xié)會訴艾文市”一案中，B20具體分析了立法事項與非立法事項之間的兩項區(qū)分標準：一是形式標準，即法規(guī)的語言表述使用的是“地方立法機關”還是“執(zhí)行機關”。二是實質標準，如該事項是政策創(chuàng)造還是政策執(zhí)行；在影響范圍上是否限于少量的街道社區(qū)；是否屬于純粹的市政管理事項。

（2）可能削弱地方政府根本職能的部分立法事項，如大部分土地財政、公共稅收事項。這些立法事項關系到地方政府的根本職能行使，法律不允許居民取得票決權。如在“紐森訴管委會”一案中，B21加州地方法院判決建造和經(jīng)營收費道路的授權許可是專屬于地方議會的特權，居民的投票創(chuàng)制將完全破壞政府對市政建設的根本職能。不過，法院強調涉及到地方政府根本職能的事項，僅限于“是否批準建造”以及“將道路交由誰來經(jīng)營”。當政府做出決定后，居民仍可就繳費標準、收費年限、設施維護等后續(xù)事項進行投票。又如在“七千人協(xié)會訴艾文市”一案中，奧倫縣居民為了改善道路擁堵狀況，提出了一項要求將本縣的發(fā)展稅全部用于興修高速公路的創(chuàng)制。加州最高法院判決州法已經(jīng)授予市議會對發(fā)展稅使用的專屬決策權，該縣居民不得干涉。法院認為，運輸系統(tǒng)的建設影響到奧倫縣以外的其他地區(qū)，需要由上級政府統(tǒng)籌考慮公共設施的整體情況、交通路線的布局作出決定。

2 規(guī)范內(nèi)容不得與上位法律相抵觸。居民的票決結果必須符合州法（state statutory）才能生效。例如在“鄰居行動組織訴卡拉沃斯市”一案中，B22加州上訴法院認為，投票式分區(qū)管制需要在土地使用、公共交通、住宅、環(huán)境保護、開放空間保留、噪音和安全等七個方面遵循州法的要求。該法院還通過“德波利訴諾克市”一案判決指明：B23居民沒有權力設立與州的規(guī)劃法令相抵觸的分區(qū)管制條例。該條例若與州法之間存在著“明確、直接的不一致”，就違法無效或者被撤銷。

（三）居民投票是否會“壓迫少數(shù)人的意見”

由于居民投票是自愿的，在某些場合難免會使特定區(qū)域的偏狹地方利益成為主導，出現(xiàn)壓迫少數(shù)人意見、剝奪少數(shù)人權益的情形。為了避免形成地方利益團體對規(guī)劃決策的不當壟斷，美國法院更加關注平等原則在投票式分區(qū)管制中的貫徹。法律強調享有規(guī)劃決策權的主體是整體居民而非特定社區(qū)，因此在投票程序中，所有受到規(guī)劃影響的居民權益應當一視同仁。憲法修正案的“平等保護條款”不容許投票結果偏袒某些集團的利益，或者強迫小范圍的土地權益者或者特定團體忍受侵害。

1 對個別土地權益者進行平等保護。如在“弗瑞訴黑沃市”一案中，B24當?shù)鼐用駝?chuàng)制了“一號措施”法令，要求開放空間未經(jīng)市民一致同意不得改作其他用途。因此，高爾夫球場所有者弗瑞希望將球場改為住宅用地的申請遭到駁回。加州最高法院判決“一號措施”違背平等保護的原則而無效。法院認為，不同類型的開放空間保留措施在公益性質、權利干預程度方面具有很多差異，“一號措施”不應等同視之。就高爾夫球場的保留而言，一方面，該管制所欲實現(xiàn)的公益層次較低，僅僅是為了增加周圍住宅、商圈人士的福利；另一方面，該管制未予補償就剝奪了土地的經(jīng)濟用途，給土地所有者帶來過重的負擔和限制。因此，“一號措施”沒有對利益沖突做出妥善的協(xié)調，構成“準征收”。

2 對特殊群體進行平等保護。如在“阿諾公司訴考馬薩市”一案中，B25當?shù)鼐用駝?chuàng)制法令要求政府取消單身公寓的開發(fā)計劃。加州上訴法院判決認為，根據(jù)州住宅法的規(guī)定，提供充足住宅以滿足不同階層人群的住房需求，是一項全州性的公益。公民的創(chuàng)制法令漠視單身人群的住房短缺問題，產(chǎn)生對特殊群體的差別待遇，并違反了州住宅法。加州上訴法院隨后通過“諾斯沃德公司訴莫瑞格市”案進一步闡明，B26如果創(chuàng)制的目的僅在于阻止有爭議的房產(chǎn)開發(fā)，與公益并無實質性關聯(lián)，那么就不具有合法性。只有基于保護環(huán)境、健康安全等公益目的的投票式分區(qū)管制，才具有阻止針對單身人群的住宅開發(fā)計劃的正當性。法院的思路暗含這樣的判斷，即投票式分區(qū)管制應當將自然環(huán)境、社會公眾和特殊群體之間的利益關系納入考量，對城市開發(fā)的決策一方面需要兼顧對特殊群體的平等保護，另一方面又應當限制在環(huán)境、個人健康、社會安全等承載的極限范圍內(nèi)。

3 對受到規(guī)劃影響的所有民眾進行平等保護。如在“豪恩訴凡塔拉市”一案中B27當?shù)鼐用駝?chuàng)制分區(qū)管制法令，要求政府在決定能否將廢棄的空軍基地轉為民用機場時，須經(jīng)機場鄰近社區(qū)的居民投票一致同意。加州上訴法院認為該創(chuàng)制沒有向本市其他居民授予投票權，未能平等地保護所有受到該公共設施影響的全體公眾。法院指出，投票表決的主體只有最大范圍地涵蓋可能受到規(guī)劃影響的社區(qū)，才能符合憲法的平等保護要求。

三、對我國相關制度的啟示

當前公眾參與的“有效性偏低”現(xiàn)象可以說反映出我國土地規(guī)劃制度遇到的實踐困境。簡言之，“有效性偏低”現(xiàn)象就是由于土地規(guī)劃中的公眾參與機制不合理，公眾參與程度不高且流于形式，導致公眾不信任規(guī)劃，寧愿訴諸激情抗爭而非理性參與來表達意見與不滿。加強政府與民眾之間的雙向溝通和適當引入票決制度，也許能夠擴張公眾參與的制度容量，在一定程度上彌補傳統(tǒng)機制的不足。近年來隨著行政改革的深入，票決制度也開始在各地的規(guī)劃實踐中顯出輪廓。實踐中涌現(xiàn)的票決形態(tài)大致包括以下兩種：

第一種是類似于復決的票決，居民投票的結果對規(guī)劃結果發(fā)揮決定性作用。例如將胡同、城中村或者社區(qū)的改造方案、舊區(qū)拆遷或者土地補償分配方案交由居民投票表決；或者根據(jù)居民票決結果，決定是否在社區(qū)增設電梯、水電設施等公共設施。B28

第二種是類似于咨詢性投票的票決，居民投票的結果雖不能直接決定決策，但是卻在很大程度上影響了規(guī)劃結果。最常見的就是行政部門將前期草擬的公共設施方案、地標建設方案、舊區(qū)更新改造或者動拆遷編制方案，交由當?shù)鼐用衲酥寥w網(wǎng)民投票表決，并參考票決結果作出政策的選擇。B29

這些改革的共同點就是認為居民投票可以集合眾人的想法，有利于做出整體的最佳判斷。之所以出現(xiàn)了這樣的改革潮流，是由于社會條件的變化提出了完善規(guī)劃決策機制的要求，民眾對分享規(guī)劃決策權、保證決策理性產(chǎn)生了更加迫切的要求。由此可以預期，以居民投票為代表的公眾參與機制將會在土地規(guī)劃領域逐漸占據(jù)更加重要的位置。

當前必須考慮的重要問題是，如何在涉及到健康、生命安全的公共項目選址決策中引入票決制度，使之接受高強度的程度管控。一方面，公共項目的選址具有較大的環(huán)境風險，對相當區(qū)域和數(shù)量的社會公眾產(chǎn)生嚴重的健康或者生活威脅，對地方公眾的影響程度較高；但是另一方面，目前政府與民眾之間的風險溝通效果不盡人意。從2007年廈門PX項目事件、2009年番禺垃圾焚燒廠選址事件、2010年上海磁懸浮事件等來看，民眾對規(guī)劃的參與程度有限且時間滯后，公眾意見不受規(guī)劃者的重視，難以實質影響規(guī)劃的決策，而且，有些地方政府懷著“博傻”心態(tài)片面掌控信息，故意向民眾隱瞞環(huán)境風險以及可能給居民帶來的潛在影響。B30

由于政府的規(guī)劃決策忽略了作為規(guī)劃對象的社會公眾本身，引發(fā)了社會公眾、社區(qū)居民的情緒性反彈，當規(guī)劃的錯誤無法通過正式的程序機制加以避免或糾正時，就出現(xiàn)了不得不靠公眾意見的強烈表達來糾正的事態(tài)。行政機關只有遭遇到民眾的激烈抗爭之后，才對規(guī)劃的公平性問題予以回應。由于公眾參與機制疏漏而導致的規(guī)劃不合理、不公正是社會公眾不滿的重要原因，政府需要正視這種沖突產(chǎn)生的必然性，通過票決等雙向溝通程序吸納不同的公眾意見，回應日益高漲的民眾參與意識。與其讓民眾通過事后的暴力方式參與規(guī)劃，不如通過事前的票決制度吸納各種博弈力量的意見和態(tài)度，化解可能出現(xiàn)的社會暴力事件。

不過，問題還有另一個方面。站在規(guī)劃的專業(yè)角度來看，票決制度既然是追求規(guī)劃的程序正當與結果合理，應當也只能在公民的決定正確、理性的限度內(nèi)發(fā)揮其功能。在此筆者嘗試圍繞著如下兩個條件進行考察：

首先是作為公眾參與基礎的信息公開機制。環(huán)境信息的公開是保證票決制度發(fā)揮公眾參與、風險溝通功能的基礎，但是以《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法》為中心的規(guī)劃公開機制卻難以達到對環(huán)境信息的完整、準確性要求。理由如下：

一是在信息公開與行政調查時作為環(huán)境信息主要提供者的開發(fā)單位所應當承擔的信息公開義務欠缺。環(huán)境信息公開的相關資訊主要來自開發(fā)單位，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定的論證會、聽證會似乎僅僅是收集民眾對開發(fā)行為的意見，卻沒有對與開發(fā)行為具有利害關系的開發(fā)單位科以主動公開信息的義務。這就導致開發(fā)單位要么通過選擇性地釋放環(huán)境信息，要么故意不主動公開環(huán)境信息，以此主導公眾參與程序和誘導民眾形成錯誤的意見。

二是公眾參與過程中累積的信息資料不屬于法定公開的范圍。在公眾參與規(guī)劃過程中積累的資料包括聽證記錄、現(xiàn)場勘察報告、政府的過程性調查報告等：B31這些資料包含了不同意見的討論與溝通，可以幫助民眾迅速掌握規(guī)劃決策所應考量的重點，但是《政府信息公開條例》卻沒有將其納入法定的公開范圍，導致許多地方政府拒絕向公民提供這些資料。

三是規(guī)劃公示的信息過于專業(yè)和簡略，難以幫助民眾作出準確的判斷。由于立法對規(guī)劃公示的格式和內(nèi)容要求不合理，因此在實踐中公示的內(nèi)容大多簡略，沒有重點提示和闡明存在爭議和風險的內(nèi)容。而且，聽證會、討論會上的說明文件動輒就是上百頁且具有高度專業(yè)性，難以為一般人所理解。

其次是對居民的投票決策不違反公益要求的程序管控。從美國的實踐來看，完備的司法審查程序是制約民眾濫用票決程序、甄別民眾決策是否符合公益的有效機制。在土地規(guī)劃領域，司法介入票決產(chǎn)生的爭議大致包括三種類型：投票議題是否屬于法律不允許票決的事項？票決產(chǎn)生的規(guī)范內(nèi)容是否違反平等保護原則或者上位法律，侵害到少數(shù)人的權益？居民票決的程序是否合法正當？我國目前在這方面的研究還屬于空白。因為我國在一些小型動拆遷、土地補償分配的規(guī)劃編制階段引入票決制度剛剛起步，居民票決結果不符合公益要求的案例似乎還沒有出現(xiàn)，研究還停留在“票決制度是否充分地反映公眾參與理念”的抽象層次上。但是從充實和發(fā)展公眾參與原則的角度來看，認真思考票決的司法審查程序對于加強該制度的可操作性會有很大的貢獻。

Abstract：In the US， regulations on ballot box zoning have been used in land planning with the feature of citizen participation to the strongest extent. In practice， the referendum system is necessary to be applied in land planning for it involves citizen participation which can reach a bilateral communication between decision-makers and participants and such decisions rely much on citizen participation. Citizens ballot will not descend to “politics of fooling public” guaranteed by conditions of perfect system of information publicity， restriction of arguments and review of equal protection. Moreover， the confrontation against judgment by professional agencies will be alleviated and citizens ballot will neither result in “oppressing the minoritys opinion”. In our country， the referendum system should be introduced in decision-makings pertinent to public program sites involving health care and living safety. In the meanwhile， relevant measures on information publicity should be perfected and procedural regulations against violation of public interest should be enhanced.

Key words：ballot box zoningreferendum systemcitizen participationland planning