韓鵬云

關(guān)鍵詞： 五保供養(yǎng)；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；制度變遷；路徑選擇

摘要： 運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析了我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷過程及表現(xiàn)特征，認(rèn)為當(dāng)下五保供養(yǎng)“國家化”的過程中存在著諸多問題。解決這些問題，應(yīng)確立起五保供養(yǎng)的制度規(guī)則，重點(diǎn)發(fā)揮需求誘致型制度變遷的作用并提升政府的學(xué)習(xí)和回應(yīng)能力。

中圖分類號(hào)： G641文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 10012435（2015）03031006

Key words： the five guarantees supporting； neoinstitutional economics； institutional change； path selection

Abstract： From the point of view of neoinstitutional economics， analyze the process and the characteristics of the institutional change of the five guarantees supporting in rural areas and maintain that that are many problems in the “nationalization” of the five guarantees supporting. Aiming to solve these problems， establish the institutional rules of the five guarantees supporting and especially exert the role of the demandderivative institutional change in order to promote the government's learning and responsive capabilities.

作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的一部分，五保供養(yǎng)是政府或集體對農(nóng)村特定困難群體（老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的）進(jìn)行救助的制度形式。五保供養(yǎng)工作直接關(guān)涉到農(nóng)村弱勢群體的生存權(quán)益，一直受到多方面關(guān)注。已有研究一是著眼于歷史節(jié)點(diǎn)，探求五保供養(yǎng)工作的改進(jìn)方向或相關(guān)出路。洪大用等對2003年五保供養(yǎng)工作進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)時(shí)面臨：五保對象應(yīng)保盡保難、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難、全面實(shí)現(xiàn)五保難、實(shí)施敬老院集中供養(yǎng)難、地區(qū)供養(yǎng)負(fù)擔(dān)不均衡等多方面的困境。[1]貢森等2003年在山東的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已保對象只占全體應(yīng)保對象的40%左右，問題根源于責(zé)任主體、保障內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)以及供養(yǎng)形式的規(guī)定先天不足和后天環(huán)境的不利變化，建議盡快修改現(xiàn)行的五保供養(yǎng)法。[2]二是通過梳理五保供養(yǎng)制度的變遷，分析五保供養(yǎng)工作的發(fā)展邏輯。肖林生認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、政治與社會(huì)管理制度、國家的價(jià)值取向等影響了五保制度變遷，五保供養(yǎng)制度逐步向國家救助轉(zhuǎn)變。[3]韓君玲則分析了農(nóng)村五保供養(yǎng)政府責(zé)任的法制化歷程及影響因素，認(rèn)為應(yīng)貫徹生存權(quán)保障的理念，將五保供養(yǎng)整合進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。[4]當(dāng)前五保供養(yǎng)制度的研究大多限于問題—對策的模式，重復(fù)性建構(gòu)居多，對制度變遷的深層機(jī)理涉及較少。筆者引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式透視五保供養(yǎng)制度變遷的基礎(chǔ)、方式及動(dòng)力，著眼于當(dāng)下問題提出制度再變遷的路徑選擇。

一、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷進(jìn)程及表現(xiàn)特征

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度自合作化時(shí)期建立至今已走過了近60年的歷程，其間歷經(jīng)多次調(diào)整和變革，以2006年新修訂的農(nóng)村五保工作條例為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了從村莊集體供養(yǎng)向國家供養(yǎng)的制度轉(zhuǎn)型。這一歷程是經(jīng)過制度供需均衡——不均衡的多次接續(xù)變遷而實(shí)現(xiàn)的。

1. 集體供養(yǎng)式的傳統(tǒng)制度均衡（1956-1984）。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中明確生產(chǎn)大隊(duì)對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動(dòng)力少的社員，和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。這一規(guī)定構(gòu)成了合作化和人民公社時(shí)期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的基本框架，明確了生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)作為責(zé)任主體及集體收入中提取的公益金作為供養(yǎng)來源。五保供養(yǎng)的具體形式包括了分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)兩種，其中分散供養(yǎng)又包括了定額公糧、社員照顧及工分補(bǔ)助等多種形式。這一時(shí)期五保供養(yǎng)的保障責(zé)任轉(zhuǎn)變成強(qiáng)制性的集體福利。在人民公社的政治體制下，五保供養(yǎng)的制度需求與制度供給基本均衡。當(dāng)然這種均衡還處于較低的水平保障層次。

2. 制度的非均衡和變革需求（1985-2006）。1994年國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整：對象指無法定扶養(yǎng)義務(wù)人（或扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力）、無勞動(dòng)能力、無生活來源的“三無”人員；內(nèi)容增加了保醫(yī)和保??；供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏?。條例規(guī)定，五保供養(yǎng)責(zé)任和執(zhí)行主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體，經(jīng)費(fèi)和實(shí)物來源主要從鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支?？梢姡@一時(shí)期五保供養(yǎng)的責(zé)任依然下壓給鄉(xiāng)村兩級(jí)，收取供給經(jīng)費(fèi)與農(nóng)民的減負(fù)政策形成悖論，導(dǎo)致供養(yǎng)物資難以保障，衍生出供給標(biāo)準(zhǔn)低、供給內(nèi)容不全面、供給負(fù)擔(dān)不平衡等問題，很多地方“五?！弊儭耙槐！保ūＴ幔┥踔磷儭盁o?！?。農(nóng)村五保集體供養(yǎng)制度的一系列缺陷讓政府和村莊、五保戶作為制度 供需主體都產(chǎn)生了不滿意和不滿足，從而產(chǎn)生了對更高效益制度的變革需求。

3. 國家公共供養(yǎng)式的新制度均衡（2006-）。2006年新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保工作作出了調(diào)整：定位的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)換成為農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)的一部分；資金來源渠道的轉(zhuǎn)變，由原來的農(nóng)村稅費(fèi)開支轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政預(yù)算，另外還有集體經(jīng)營的收入、五保戶的土地承包轉(zhuǎn)讓收入及國家專項(xiàng)資金的補(bǔ)助等輔助渠道；責(zé)任和執(zhí)行主體的轉(zhuǎn)變，由原來鄉(xiāng)村兩級(jí)作為責(zé)任主體提升至縣鄉(xiāng)兩級(jí)，縣級(jí)以上的民政部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為組織實(shí)施的責(zé)任主體；供養(yǎng)形式的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)的作用。自此，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始由集體供養(yǎng)全面進(jìn)入國家供養(yǎng)的新階段。就制度供需狀況來看，國家可以借助新制度加強(qiáng)自身的政權(quán)合法性建設(shè)，對于村莊來說新制度可以減輕自身的負(fù)擔(dān)，對于五保對象來說可以獲得持續(xù)穩(wěn)定的供養(yǎng)，制度供給者和制度需求者都得到相互滿足，在制度供需間重新達(dá)成了新一輪的均衡，五保供養(yǎng)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。endprint

受政治經(jīng)濟(jì)體制和國家發(fā)展鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的影響，我國五保供養(yǎng)制度變遷呈現(xiàn)出以下特征：

制度變遷基礎(chǔ)：國家治理的時(shí)代要求及財(cái)政體制變遷

首先是五保供養(yǎng)制度變遷體現(xiàn)了較強(qiáng)的國家能動(dòng)性?！爸Z斯悖論”認(rèn)為政府一方面要使自身的收益最大化，同時(shí)還要降低交易費(fèi)用使社會(huì)產(chǎn)出最大化。我國五保供養(yǎng)制度在每個(gè)階段都體現(xiàn)了較強(qiáng)的國家能動(dòng)性。國家之所以在五保供養(yǎng)制度變遷中發(fā)揮了較強(qiáng)的能動(dòng)性，原因在于五保供養(yǎng)作為社會(huì)保障的重要組成部分具有強(qiáng)烈的公共性，政府必須肩負(fù)起相應(yīng)的職責(zé)。政府全面承擔(dān)起農(nóng)村五保供養(yǎng)的公共職責(zé)，又與國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向緊密相關(guān)，國家解決“三農(nóng)”問題的時(shí)代要求必然帶來五保供養(yǎng)的制度變遷。

其次是五保供養(yǎng)資源配置方式與財(cái)政體制變遷緊密相關(guān)。五保供養(yǎng)制度作為農(nóng)村社會(huì)保障制度的組成部分，資源配置的方式與縣鄉(xiāng)財(cái)政體制直接相關(guān)。在人民公社時(shí)期，縣級(jí)財(cái)政屬于“一灶吃飯”，不具備獨(dú)立供給農(nóng)村公共品的經(jīng)濟(jì)能力，農(nóng)村社會(huì)保障包括五保供養(yǎng)只能依靠村集體的力量；1994年分稅制的推行使縣鄉(xiāng)財(cái)政日益窘迫，五保供養(yǎng)只能在鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支，但鄉(xiāng)村兩級(jí)所結(jié)成的利益共同體日益膨脹從而不斷加大了稅費(fèi)汲取的力度，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，五保供養(yǎng)難以得到有效保障。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，隨著財(cái)政能力的提升和轉(zhuǎn)移支付力度的加大，國家不再從鄉(xiāng)村汲取資源轉(zhuǎn)而推動(dòng)“資源下鄉(xiāng)”，原依靠鄉(xiāng)村自身力量的五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)而尋求國家財(cái)政的保障。

制度變遷方式：強(qiáng)制性、準(zhǔn)誘致性與中間擴(kuò)散型的雜糅

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度雜糅了多種變遷的方式，呈現(xiàn)為合力推進(jìn)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的狀態(tài)。首先，中央政府主導(dǎo)供給型的強(qiáng)制性制度變遷發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。在人民公社時(shí)期，政府通過規(guī)章政策將五保供養(yǎng)納入政社合一組織的責(zé)任范圍，在農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)代又通過五保工作條例的制定將責(zé)任明確賦予鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，在后稅費(fèi)時(shí)期又通過修訂五保工作條例將責(zé)任提升至縣鄉(xiāng)級(jí)并將供養(yǎng)納入國家制度內(nèi)財(cái)政預(yù)算?？梢哉f中央政府根據(jù)改革契機(jī)和政策意圖在每個(gè)環(huán)境的節(jié)點(diǎn)上皆充當(dāng)了第一行動(dòng)集團(tuán)，通過強(qiáng)制性力量推動(dòng)了制度發(fā)展，改革的周期短而且成效明顯。

其次，村莊和五保戶所推動(dòng)的需求誘致型制度變遷在也在一定程度上發(fā)揮了作用，盡管它不占主導(dǎo)地位，但這并非說村莊和五保戶是完全的被動(dòng)接受者，他們也通過各種“弱者的武器”來表達(dá)需求以期推動(dòng)制度的變遷。由于需求主體意愿表達(dá)的渠道有限，他們的訴求往往被具有話語權(quán)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府兩會(huì)上的提案議案所“代言”，這些具有“準(zhǔn)需求誘致性變遷”特征的“代言”形式受到各級(jí)政府的關(guān)注并為制度制定提供了參考，對制度變遷起到了重要的推動(dòng)作用。

再次，地方政府“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式的推動(dòng)力量?！暗胤秸沁B接中央治國者的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介，也正由于他們的參與給制度變遷帶來了重大的影響?！盵5]地方政府不僅創(chuàng)新了“村供村養(yǎng)”“親供親養(yǎng)”“村供親養(yǎng)”等多種形式來貫徹落實(shí)國家的五保供養(yǎng)政策法規(guī)，而且在稅費(fèi)改革后開展了系列實(shí)踐創(chuàng)新，這些舉措從一定程度上推動(dòng)了國家修訂五保供養(yǎng)條例并將供養(yǎng)納入財(cái)政預(yù)算的進(jìn)程。

制度變遷動(dòng)力：政府情景認(rèn)知的轉(zhuǎn)變與公眾權(quán)利意識(shí)的增長

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的動(dòng)力主要來源于三個(gè)方面：其一是政府情境認(rèn)知的變化。隨著我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的推動(dòng)，五保供養(yǎng)的公共性日益彰顯，政府對五保供養(yǎng)工作的情境認(rèn)知也正由稅費(fèi)改革前的“鄉(xiāng)村自主”向稅費(fèi)改革后的“國家介入”轉(zhuǎn)變，政府為了加強(qiáng)國家政權(quán)的合法性建設(shè)必然會(huì)加強(qiáng)對五保對象這一弱勢群體的公共救助。其二是公眾權(quán)利意識(shí)的推動(dòng)。2002年中央政府提出了建設(shè)和諧社會(huì)的執(zhí)政理念，強(qiáng)調(diào)維護(hù)弱勢群體的權(quán)益以讓全民共享發(fā)展成果，從而在發(fā)展理念和政策執(zhí)行中更加注重公平。其三，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，公民的權(quán)利意識(shí)和和公平訴求也日益強(qiáng)烈，凝聚形成的公眾輿論形成了強(qiáng)烈的國民情緒，“這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響?！盵6]五保供養(yǎng)的對象皆是鄉(xiāng)村社會(huì)最弱勢的群體，其生活境遇往往會(huì)引起社會(huì)各界的共同關(guān)注和積極呼吁，五保供養(yǎng)對象自身的權(quán)利訴求也增減增長。正是在這樣的基礎(chǔ)上，五保供養(yǎng)制度加快了調(diào)整變革的進(jìn)程。

二、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)的當(dāng)下問題及制度根源

2006年頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》是我國農(nóng)村五保供養(yǎng)歷史過程中的里程碑事件。自條例頒布之后，一直依賴于鄉(xiāng)村集體的五保供養(yǎng)逐步“國家化”，政府將五保供養(yǎng)正式列為職責(zé)之一，2013年我國農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的人均標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)分別達(dá)到了4562元和3389元?？梢哉f，農(nóng)村五保對象的供養(yǎng)已經(jīng)十分“正規(guī)”，對農(nóng)村最弱勢群體的兜底作用正在全面展開。但不可否認(rèn)的是，五保供養(yǎng)的“國家化”依然存在諸多的問題，主要呈現(xiàn)在兩個(gè)層面上：

第一個(gè)層面體現(xiàn)在農(nóng)村五保供養(yǎng)具體政策的操作中，主要呈現(xiàn)為四點(diǎn)：其一是區(qū)域差異明顯。五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)統(tǒng)籌，主要與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及當(dāng)?shù)卣畬γ裆年P(guān)注度等因素相關(guān)，東部地區(qū)與中西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)供養(yǎng)嚴(yán)重不均衡。其二是中西部地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的供養(yǎng)無法滿足五保戶的基本需求。這些地區(qū)供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)大多在1000-2000元左右，難以達(dá)到當(dāng)?shù)厝司钕M(fèi)支出80%的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，盡管比集體供養(yǎng)時(shí)期穩(wěn)定且有增長，但由于近年來物價(jià)上漲及其他因素影響，基本生活依然受到較大影響，部分五保戶依然處于貧困線上。其三是五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和自然增長機(jī)制難以落實(shí)。盡管民政部已要求全國各省參照福建、江西等地按照區(qū)域劃定最低限定標(biāo)準(zhǔn)，并要求建立標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和增長機(jī)制，但在落實(shí)中往往難以做到科學(xué)衡量和強(qiáng)制約束，各地的政策進(jìn)展不一。其四是五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理滯后。盡管民政部的“霞光計(jì)劃”及各級(jí)政府對五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)主要是敬老院的建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助或投入，但投入力度總體不大，項(xiàng)目資金十分有限，同時(shí)隨著敬老院建設(shè)所需土地、建材等各種資源價(jià)格的上漲，建設(shè)成本增高，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院數(shù)量總體偏少，能夠接納集中供養(yǎng)的五保人數(shù)一般都大大低于五?？?cè)藬?shù)。除此之外，敬老院的管理也成為難題，按照五保條例規(guī)定，服務(wù)人員與集中供養(yǎng)的對象比例應(yīng)高于1：15，但在大多數(shù)地區(qū)難以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，主要是服務(wù)人員待遇難以落實(shí)，很多是臨時(shí)工制，一些地區(qū)嘗試政府購買五保社會(huì)化服務(wù)的方式，當(dāng)前運(yùn)作效益也并不理想。endprint

第二個(gè)層面體現(xiàn)在農(nóng)村五保戶日常生活中的問題，表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一是五保戶的集中供養(yǎng)率不高。五保供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩大類，分散供養(yǎng)又可以分為多種形式，但總體來說集中供養(yǎng)更有利于國家財(cái)政投入和正規(guī)化服務(wù)，陷入困境的五保戶大多屬分散供養(yǎng)，但當(dāng)前集中供養(yǎng)率一直較低，原因一方面是因?yàn)楦鞯丶泄B(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和投入的滯后，另一方面還有五保對象自身的經(jīng)濟(jì)考量、性格偏好等原因，主要表現(xiàn)在有些五保對象可以通過打散工、種植責(zé)任田等形式獲取部分額外收入，加上五保供養(yǎng)金比入住敬老院等機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)上更加寬裕；部分身體狀況較好的五保對象不太適應(yīng)敬老院的生活，認(rèn)為自己獨(dú)居更加方便。其二是五保戶的醫(yī)療問題。五保對象由于年齡較大，最直接的威脅來自病痛，大部分的五保對象很大部分的供養(yǎng)金皆用來進(jìn)行自身醫(yī)療，而因?yàn)榇蟛?dǎo)致極度貧困的現(xiàn)象也屢見不鮮。針對這一情況，部分地區(qū)也出臺(tái)過醫(yī)療救助或住院基本醫(yī)療費(fèi)免費(fèi)的相關(guān)政策，但五保對象患重大疾病的較多，而且住院頻次較多，五保戶的醫(yī)療問題依然沒有得到完全規(guī)范。其三是五保戶的心理慰藉和日常照料問題。五保對象由政府財(cái)政撥付供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，能保障基本的吃穿用度，卻無法得到有效的日常照料，五保對象屬老、病、殘群體，分散供養(yǎng)的親友照料往往并不細(xì)致，集中供養(yǎng)群體也往往只保障基本生活，而難以提供恰當(dāng)?shù)男睦硎鑼?dǎo)或慰藉。正是由于如此，五保對象的自救和抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差，甚至是生活難以自理，卻得不到有效的關(guān)心和服務(wù)。

五保供養(yǎng)“國家化”過程中所存在的問題較為細(xì)瑣和具體，直接影響著五保供養(yǎng)工作的開展和五保對象的生活，原因主要來自于三個(gè)方面：

其一，五保政策的制度基礎(chǔ)沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)則化。2006年農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例頒布從國家層面上建立了五保供養(yǎng)的政策框架，但作為一項(xiàng)公益性的社會(huì)保障政策，需要多級(jí)政府的共同投入，其中地方政府尤其需要發(fā)揮重要作用。但當(dāng)下地方政府對社會(huì)保障的財(cái)政投入并沒有實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)則化，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入等皆受到地方政府長官意志及偏好的影響，而在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行為偏好中，公益性的社會(huì)保障一直并非施政的重心，作為重心的一直GDP的增長指數(shù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)很高，有了較強(qiáng)財(cái)政能力的支撐，地方政府向五保對象投入大量福利，甚至一些地區(qū)出現(xiàn)了“過度”的現(xiàn)象，例如各種節(jié)日慰問和救助疊加重合，供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)超標(biāo)甚至是豪華等等，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村五保供養(yǎng)的財(cái)政投入較少甚至被擠占或挪用，供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)停滯不前，分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的五保對象生活處于困境。

其二，鄉(xiāng)村集體功能的極度虛化。五保供養(yǎng)尤其是分散供養(yǎng)當(dāng)前最大的問題不是政府財(cái)政供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的高低，而是日常照料和服務(wù)。這一問題的解決難以靠政府包辦，因?yàn)檎y以有效甄別不同五保對象的需求，也難以支付高昂的日常服務(wù)成本。這一問題最務(wù)實(shí)的依托主體即是鄉(xiāng)村集體，集體在時(shí)空上與五保對象最近，而且可以利用人情網(wǎng)絡(luò)和“地方性”知識(shí)來做出更好的服務(wù)安排。但當(dāng)前鄉(xiāng)村集體的服務(wù)功能卻嚴(yán)重弱化。分田到戶之后，我國大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)處于空殼甚至是負(fù)債狀態(tài)，失去了對五保供養(yǎng)進(jìn)行照料和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而另一方面，后稅費(fèi)時(shí)代之后，村委會(huì)作為自治組織所發(fā)揮的管理功能日漸淡薄，基本上和村民呈現(xiàn)為“懸浮”狀態(tài)，村委在鄉(xiāng)村日常管理事務(wù)中秉承的是“只要不出大事，多一事不如少一事”。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行為動(dòng)力的雙重弱化的狀況下，鄉(xiāng)村集體已經(jīng)難以有效發(fā)揮日常的輔助作用。

其三，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育和功能嚴(yán)重缺位。五保供養(yǎng)屬公益性的社會(huì)保障，但這并非意味著政府應(yīng)包辦所有的工作內(nèi)容，因?yàn)榇嬖谥罢ъ`”的隱患。就我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的實(shí)際而言，更為理想的選擇應(yīng)是各級(jí)政府、鄉(xiāng)村集體與各類、各級(jí)社會(huì)組織的“共治”。但當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育和功能發(fā)揮都處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r相對較好，但也往往是地方政府培育的民間組織居多，主要承載的是政府的管理理念和內(nèi)容，沒有激發(fā)起鄉(xiāng)村社會(huì)多種參與主體的動(dòng)力和熱情。而在中西部地區(qū)的廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)組織基本處于空白狀態(tài)，原因在于鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)逐步成為一個(gè)“半熟人社會(huì)”，村莊的凝聚力已經(jīng)逐步瓦解，民間組織逐步失去了鄉(xiāng)土基礎(chǔ)。當(dāng)然也由于五保供養(yǎng)的性質(zhì)較為特殊，尤其是分散供養(yǎng)居住分散、服務(wù)難度大，社會(huì)組織的服務(wù)發(fā)揮遇到各種具體條件的制約，從而發(fā)揮功能的空間有限。

三、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的路徑選擇

2006年五保供養(yǎng)的“國家化”實(shí)現(xiàn)了五保供養(yǎng)工作的飛躍，但五保供養(yǎng)工作依然存在著“短板”，根源在于沒有發(fā)揮鄉(xiāng)村場域中多個(gè)治理主體的共同作用。改變這一局面，實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體的協(xié)商式治理，需要進(jìn)一步進(jìn)行路徑選擇：

夯實(shí)制度變遷的基礎(chǔ)，建立起公共財(cái)政體系并確立起五保供養(yǎng)的制度規(guī)則

五保供養(yǎng)的國家化公共救助是不可更改的治理方向，而在現(xiàn)代國家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中，“國家化”不等同于“國家包辦”，其背后的政府責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步地規(guī)則化。從宏觀背景層面上看，五保供養(yǎng)現(xiàn)代公共規(guī)則化的制度基礎(chǔ)嵌入在整個(gè)政府公共財(cái)政體系及權(quán)責(zé)體系之中。只有公共財(cái)政體系真正建立，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機(jī)制、醫(yī)療救助及喪葬問題等才能有明晰的財(cái)政依托，沒有法治化的財(cái)政體系支撐，諸多制度內(nèi)容將成為不可持續(xù)的文牘或者大打折扣。例如近幾年來全國各級(jí)各地兩會(huì)上有關(guān)五保供養(yǎng)工作的提案議案日漸增多，主要集中于五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的提高及自然增長機(jī)制的建立、敬老院建設(shè)及集中供養(yǎng)率的提高等方面。這些提案議案的落實(shí)往往需要政府加大財(cái)政投入，同時(shí)完善相應(yīng)的機(jī)制，因?yàn)橹醒爰笆〖?jí)補(bǔ)助的五保供養(yǎng)資金往往列支在農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)中，一些地方財(cái)政在資金下?lián)苓^程既未單列也未標(biāo)明比例，從而導(dǎo)致五保供養(yǎng)資金會(huì)被擠占或挪用。

針對這種狀況，應(yīng)由中央或省級(jí)政府對地方政府在五保供養(yǎng)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和投入舉措做出規(guī)范，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中設(shè)立專戶并標(biāo)明比例，通過監(jiān)督檢查確保五保供養(yǎng)工作不打折扣。而比公共財(cái)政體系建立更為重要的是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政體系。只有各級(jí)政府間有關(guān)公共服務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系明晰且對稱、統(tǒng)一，才能加強(qiáng)對不同層級(jí)政府施政方向或能力的考核，沒有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的界定原則，包括五保供養(yǎng)工作在內(nèi)的公共服務(wù)很容易被地方政府所“忽視”，成為“盲區(qū)”。而對公共財(cái)政體系和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政權(quán)力體系進(jìn)行最終制約的則是有效的問責(zé)與監(jiān)督。一方面政府體系內(nèi)部的監(jiān)督和問責(zé)要加強(qiáng)，另一方面更應(yīng)倚重政府體系外的公共服務(wù)受眾的監(jiān)督和問責(zé)，只有雙重問責(zé)的有效落實(shí)才能保證五保供養(yǎng)工作的公共化和規(guī)則化，這一方面是公民權(quán)利的直接體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然路徑。endprint

發(fā)揮多種制度變遷方式的合力，尤其注重誘致型制度變遷方式的重要作用

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷的方式一直以供給主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷為主，這種制度設(shè)計(jì)具有正式、明確規(guī)范和權(quán)威性、普適性等特征，但這種制度設(shè)計(jì)也不可避免地存在著缺陷：國家制度供給作為一種“計(jì)劃秩序”往往不能貼近現(xiàn)實(shí)和反映分散的制度變遷需求，也不易挖掘和利用散發(fā)在民間的智慧和創(chuàng)造力，國家在制度變遷中，常常主動(dòng)性不足，有時(shí)甚至阻撓變遷；國家在制度變遷過程中，更多地受制于意識(shí)形態(tài)和憲法的束縛。[7]反映到農(nóng)村五保供養(yǎng)制度上主要表現(xiàn)為：一些政府往往固守于原有的意識(shí)形態(tài)觀念或慣性思維，對農(nóng)村社區(qū)和民間組織中的能動(dòng)性服務(wù)力量重視和培育不夠，只將其定位在補(bǔ)充和協(xié)助的層面，政府大包大攬往往導(dǎo)致“政府失靈”和效率的損失。由此，在當(dāng)前五保供養(yǎng)逐步“國家化”的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重誘致型制度變遷方式，即由社會(huì)性力量包括鄉(xiāng)村社區(qū)及民間組織等作為行動(dòng)主體來發(fā)揮積極作用，通過參與式治理和局部制度創(chuàng)新，不斷拓展發(fā)展空間，從而推動(dòng)制度逐步的變遷。

當(dāng)前，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)往往具有較高的財(cái)政供養(yǎng)和服務(wù)能力，可以著力培育與老年人養(yǎng)老服務(wù)、照料相關(guān)的民間組織，引入專業(yè)的社會(huì)工作力量以心理疏導(dǎo)、團(tuán)體活動(dòng)等多種形式來提升對五保對象的服務(wù)水平；而在欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)，更務(wù)實(shí)的選擇是發(fā)揮鄉(xiāng)村集體的作用，通過制定規(guī)范、劃分責(zé)任、加強(qiáng)考核等方式，讓村莊集體在五保供養(yǎng)中發(fā)揮起主動(dòng)作用，使五保對象享受到村莊共同體的關(guān)心和照料。讓社會(huì)專業(yè)組織、公益性組織及鄉(xiāng)村集體介入五保供養(yǎng)工作，可以充分發(fā)揮社會(huì)性力量的作用，用先行的示范意義不斷推動(dòng)五保供養(yǎng)制度的再次進(jìn)步。在具有一定的基礎(chǔ)之后，政府可以總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、不斷試驗(yàn)推廣，并最終通過強(qiáng)制性制度變遷的方式實(shí)現(xiàn)制度的再次飛躍。

以學(xué)習(xí)型和回應(yīng)型政府建設(shè)為契機(jī)，將五保群體的訴求作為制度發(fā)展變遷的持續(xù)動(dòng)力

隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的深化和國家執(zhí)政理念的愈加開放，政府正逐步由經(jīng)濟(jì)績效型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，五保供養(yǎng)也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的發(fā)展不斷提出新的要求，正由生存保障型向發(fā)展服務(wù)型轉(zhuǎn)變。針對此，政府一方面應(yīng)“干預(yù)或默許制度創(chuàng)新主體采取行動(dòng)以降低變遷成本，因?yàn)檎畵碛械暮戏◤?qiáng)制力可以為制度實(shí)施提供保障，并且政府的參與有利于制度變遷的規(guī)模效益。”[8]另一方面政府應(yīng)加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)能力建設(shè)，因?yàn)橹贫茸冞w不僅是一種演化的歷史過程，也是一種適應(yīng)性的學(xué)習(xí)過程，政府學(xué)習(xí)能力的增強(qiáng)將對誘致型的制度變遷做出積極而開放的回應(yīng)，能適時(shí)地總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，大膽地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和突破。當(dāng)然五保對象作為五保供養(yǎng)工作的服務(wù)對象，應(yīng)通過多種途徑將自己的訴求轉(zhuǎn)化為政策議程，通過各方的共同努力進(jìn)一步完善政策，推動(dòng)制度的變遷。

綜述之，五保供養(yǎng)制度并非單兵突進(jìn)的獨(dú)立政策，其制度再變遷的路徑應(yīng)該放置到國家治理和鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)工程中去探尋，只有各級(jí)政府的行政規(guī)則日趨完善、鄉(xiāng)村集體和社會(huì)公益組織發(fā)揮功能的空間日益拓展、政府的學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力日益增強(qiáng)等多方面條件搭配的情況下，五保供養(yǎng)再變遷的制度基礎(chǔ)、變遷方式、變遷動(dòng)力才會(huì)更加耦合，五保供養(yǎng)制度變遷的再次突破才能由動(dòng)議轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

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責(zé)任編輯：陸廣品endprint