伍振軍

（作者為國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副研究員）

2014年12月,《國務院辦公廳關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)?！兑庖姟返某雠_，是保護農(nóng)民權益、促進農(nóng)村資產(chǎn)保值增值的需要，更為農(nóng)村產(chǎn)權交易提供了制度保障。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行為

農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行為主要涉及交易品種、交易方式和交易主體?！兑庖姟丰槍灰仔袨?，一是規(guī)范了交易品種。近幾年來，四川、湖北、浙江、江蘇等多個地區(qū)相繼建立綜合性農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易所，各個機構可交易的產(chǎn)權品種多種多樣。涉及的產(chǎn)權從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權，到農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)村宅基地使用權，再到農(nóng)村房屋、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權等各種產(chǎn)權。品種較少的重慶農(nóng)村土地交易所只有3種，而昆明泛亞農(nóng)村產(chǎn)權交易所、溫州農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺等都超過10種。但實際上，我國部分農(nóng)村產(chǎn)權權能是不完整的，比如農(nóng)村宅基地，《物權法》只賦予宅基地“占有權和使用權”，沒有“收益權”和“處置權”，一些重要權能如抵押權、擔保權、繼承權沒有落實給農(nóng)民。同樣，大部分農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權只有收益權，還缺乏抵押、擔保、處分權能。過早地將這些權能不完整的農(nóng)村產(chǎn)權推進市場，必然會損害農(nóng)民利益，埋下隱患。針對這些問題，《意見》適時指出“農(nóng)村產(chǎn)權類別較多，權屬關系復雜，承載功能多樣，適用規(guī)則不同，應實行分類指導”。《意見》對于交易品種只列舉了包括農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權等8類產(chǎn)權，并不包括現(xiàn)在一些農(nóng)村產(chǎn)權交易機構列為可交易的農(nóng)村宅基地使用權、集體資產(chǎn)股權等品種。

二是規(guī)范了農(nóng)村產(chǎn)權受讓方。大多數(shù)交易機構都沒有對農(nóng)村產(chǎn)權的受讓方身份進行限制，我國現(xiàn)行政策文件對非成員資格者使用農(nóng)村宅基地做了嚴格限制，大部分地區(qū)對非集體經(jīng)濟組

織成員購買集體資產(chǎn)股權也作出限制，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權還不能在集體經(jīng)濟組織之外實現(xiàn)有償退出?！兑庖姟访鞔_指出：“除農(nóng)戶宅基地使用權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權之外，流轉交易的受讓方原則上沒有資格限制。”可見，對宅基地使用權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權、集體資產(chǎn)股權的受讓方還是有限制的。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易機構建設

繼2008年10月成都市正式成立農(nóng)村產(chǎn)權交易所后，近幾年全國各地陸續(xù)成立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，這些交易機構大部分以營利性為主。盡管農(nóng)村產(chǎn)權交易主要由市場機制來主導，但這需要嚴格的制度來保證交易的完整和順暢。這些至關重要的制度，包括政策法律支撐、政策法律信息咨詢、產(chǎn)權確權登記、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權核實變更登記、產(chǎn)權抵押質(zhì)押、糾紛處理和仲裁等主要由政府和社會中介來完成。

但從目前來看，農(nóng)村產(chǎn)權交易機構普遍存在著定位模糊、市場定位不統(tǒng)一等問題?，F(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權交易機構有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位；有的設立在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門；以致有人擔心企業(yè)法人的服務機構為了賺錢會與農(nóng)民爭利，打擊農(nóng)民進場規(guī)范交易的積極性。

針對這些問題，《意見》指出“農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場是政府主導、服務‘三農(nóng)’的非營利性機構”。這就進一步明確了農(nóng)村產(chǎn)權交易機構的性質(zhì)，將其定位為基礎性、公益性工作。《意見》指出“實行市場建設和運營財政補貼等優(yōu)惠政策，通過采取購買社會化服務或公益性崗位等措施，支持充分利用現(xiàn)代信息技術建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易和管理信息網(wǎng)絡平臺，完善服務功能和手段”，也進一步厘清了市場與政府的邊界，明確了政府該做什么、該怎么做。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場行業(yè)建設

名稱 交易種類 交易品種 產(chǎn)權出讓體 受讓主體農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易所（以溫州農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺為例）12類 ●農(nóng)村土地承包經(jīng)營權●林地使用權、林木所有權和山林股權●水域、灘涂養(yǎng)殖權●農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權●農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權●依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權●依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權●農(nóng)業(yè)裝備所有權（包括漁業(yè)船舶所有權）●活體畜禽所有權●農(nóng)產(chǎn)品期權●農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權●其他依法可以交易的農(nóng)村產(chǎn)權農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織等對產(chǎn)權受讓主體身份（是否為集體經(jīng)濟組織成員等）無明確限制《意見》的規(guī)定8類 ●農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權●林權●“四荒”使用權●農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)●農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備●小型水利設施使用權●農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權●其他。農(nóng)村建設項目招標、產(chǎn)業(yè)項目招商和轉讓等（不包括宅基地使用權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權、集體資產(chǎn)股權等）農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村宅基地使用權只能在村或村民小組范圍內(nèi)流轉，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅

目前多數(shù)地區(qū)流轉交易的主要是土地承包經(jīng)營權和林權，但只有部分發(fā)生在場內(nèi)，即全國800多個縣（市）、13000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務中心內(nèi)；林權交易也只有部分發(fā)生在全國1200多家依托林業(yè)管理部門設立的林權流轉服務中心內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，2013年轉包（租賃給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員）的土地流轉比重高達46.9%，另有6.2%的互換，5.0%的臨時代耕，還有一部分自發(fā)進行的出租（租賃給本集體經(jīng)濟組織外的承租人），占比為31.7%?？梢?，土地流轉大部分是農(nóng)民自發(fā)進行的。其主要原因是大部分土地流轉是農(nóng)戶之間的熟人交易，加上單個農(nóng)戶流轉的土地面積小、交易金額低，去場內(nèi)交易需要去交易所了解交易規(guī)則、熟悉交易過程，這些都需要時間和精力，大多數(shù)農(nóng)民不愿意去場內(nèi)交易?？梢灶A見，部分綜合交易機構通過農(nóng)村產(chǎn)權交易取得的收益也十分有限，甚至難以維持下去。溫州市首家農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易中介機構——瑞安市中禾土地流轉信息咨詢有限公司僅僅存在了兩年多，就在2013申請吊銷營業(yè)執(zhí)照。

為了解決這些問題，《意見》明確了政府對市場的指導和監(jiān)管責任，提出“設立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，要經(jīng)過科學論證，由當?shù)卣畬徟?，有需求再建設?！兑庖姟吠瑫r指出，各地要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權流轉服務平臺與更高層級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的關系，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的各類交易市場來組建綜合性交易市場，為建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場找到現(xiàn)實依托。同時，《意見》也提出“探索建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮其推動行業(yè)發(fā)展和行業(yè)自律的積極作用”，為整個農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易行業(yè)健康發(fā)展指明了方向。