【摘 要】新型城鎮(zhèn)化是十八大提出的“新四化”的主體內(nèi)容，是未來將為我國經(jīng)濟增長提供中長期動力的重要引擎。當前我國推進新型城鎮(zhèn)化進程普遍存在傳統(tǒng)觀念、體制機制、資源要素和路徑依賴四大制約因素。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；制約因素

一、傳統(tǒng)觀念制約

制約我國新型城鎮(zhèn)化進程的觀念因素，首先是來自普通老百姓思想意識方面的傳統(tǒng)觀念。這種觀念是從兩千多年以來以碎小地塊為載體的農(nóng)耕文化中衍生而來的，包括安于現(xiàn)狀的保守特征、不愿意接受改變的處世態(tài)度、依照自然經(jīng)濟運行的田園生產(chǎn)方式與生活節(jié)奏習慣等。持有這些觀念的人們對城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)與生活秩序持有懷疑、恐懼和觀望情緒。其次，政府在推進城鎮(zhèn)化過程中往往陷入“以物為本”的片面化盲目性城鎮(zhèn)化觀念。在發(fā)展理念上，將城鎮(zhèn)化誤讀為城市建設、基礎設施大投入、造新城、大拆大建等，于是一些地方政府從自身利益出發(fā)，刻意將以前老路徑的“投資大躍進”、“房地產(chǎn)化”、“人為造新城”等老的模式都裝到“新型城鎮(zhèn)化”這個筐里。在價值取向上，往往將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張，對新增城鎮(zhèn)人口如何在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)、如何同步或適度超前完善城鎮(zhèn)基礎設施和基本公共服務等問題，則缺乏同等程度的重視和關注。

二、體制機制制約

一是行政等級化的城鎮(zhèn)管理體制。在政府主導的城鎮(zhèn)化模式下，以行政級別為基礎形成的等級化城鎮(zhèn)管理模式，造成各級城市政府間財權與事權的分配失衡，政府的行政級別成了推進各地城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源，行政級別高的城市就可以利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴重失衡，即大城市尤其是行政級別較高的頂級大城市畸形擴張，而中小城市則發(fā)展不足，甚至出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象。同時造成城市區(qū)域之間存在著嚴重的行政分割現(xiàn)象，使各城市政府之間區(qū)域合作受到嚴重限制。二是難以剝離的戶籍附著利益。戶籍管理制度及附著于其上的社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險、土地等制度，成為橫亙于城鄉(xiāng)之間一道難以逾越的鴻溝。三是割裂僵化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制?，F(xiàn)行規(guī)劃決策管理體制重城輕鄉(xiāng)、規(guī)劃多頭、部門分割。由于規(guī)劃主體、技術標準、規(guī)劃目標和編制辦法的不同，經(jīng)濟、城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃之間存在內(nèi)容重疊、協(xié)調(diào)不周、管理分割、指導混亂等突出問題。各部門按各自規(guī)劃指導城鎮(zhèn)化的建設，勢必導致城鎮(zhèn)開發(fā)管理上的混亂和建設成本的增加，影響了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

三、資源要素制約

城鎮(zhèn)化是各種資源和要素不斷積聚和再配置的過程，城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模、數(shù)量以及速度要受到資源和要素條件的約束。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化粗放使用各種資源要素模式相比，新型城鎮(zhèn)化雖然更講求資源的集約使用，但當前我國面臨的卻是資源受限和要素短缺的現(xiàn)實。一是資源約束愈演愈烈。雖然近年來我國積極探索資源節(jié)約、環(huán)境友好“兩型”建設，但由于歷史欠賬多，經(jīng)濟體量大，增長速度快，資源環(huán)境的約束仍在強化。跟國際平均水平相比，我國的資源相對緊缺，人均資源占有量大大低于世界平均水平，然而，資源消耗卻十分巨大，利用率較低。就能源消耗來看，我國每萬美元能耗是世界平均水平的2.6倍，是美國的4倍，是德國的4.4倍、日本的8倍、英國的5.7倍，甚至是巴西的2倍；我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，2/3的城市面臨缺水，水資源供需矛盾十分突出；城市快速發(fā)展造成土地資源供應緊張，而且土地利用效率較低。按現(xiàn)有發(fā)展模式，我國將受到資源能源、土地空間、環(huán)境生態(tài)三個“難以為繼”的硬約束。二是資金、技術、人才等要素缺口巨大。資金短缺是各地在城鎮(zhèn)化過程中普遍遇到的制約難題。一方面，地方政府要提高基本公共服務的財政支出以滿足新增居民的公共需求；另一方面，土地制度改革和土地經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變要求地方政府將土地增值收益與被征地農(nóng)民和進城務工農(nóng)民按比例分享，很大程度上削減了地方政府的可用資金。

四、路徑依賴制約

任何制度一經(jīng)形成，都會帶來路徑依賴問題。大多數(shù)西方國家在城鎮(zhèn)化過程中，政府的作用不可或缺，但政府更多的發(fā)揮的是引導、規(guī)劃和參與的較色。長期以來，我國城鎮(zhèn)化是建立在“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”的基礎上，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得建設用地、廉價使用勞動力、環(huán)境承載嚴重壓力基礎之上的。現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)形成一個完整、自我循環(huán)、自我加強的利益鏈條。歷來已經(jīng)形成的各級政府主導下的城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設和開發(fā)模式，使得在現(xiàn)有土地和財政制度安排下，各級政府都偏好于擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，不僅忽視了人的城鎮(zhèn)化問題，同時也造成了土地資源利用的低效率及對土地財政和房地產(chǎn)的過度依賴。

綜上所述，當前制約我國加快推進新型城鎮(zhèn)化的因素有來自于思想觀念的，有來自于發(fā)展階段的，也有來自于資源環(huán)境的，但是最主要的還是來自于體制機制安排以及由于長期制度慣性而形成的路徑依賴。推進新型城鎮(zhèn)化必須打破已有制度安排的相關利益鏈條，打破固有政府主導下的城鎮(zhèn)化模式，積極探尋破解制約的創(chuàng)新舉措，進行牽一發(fā)而動全身的改革。

參考文獻：

[1]蔣洪強.未來五年 生態(tài)環(huán)境承載力將是城鎮(zhèn)化最大挑戰(zhàn).上海證券報，2013-02-27

[2]于猛.城市為誰而建？人民日報，2012-12-03

作者簡介：

來亞紅，中共湖南省委黨校經(jīng)濟學部副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟。endprint