王笑肖

【摘 要】為了更加合理有效地管理上海財政科技投入，配合國家做好“十二五”期間科研經(jīng)費(fèi)管理改革，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，更好地實施十八大提出的創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，上海市財政局與上海市科委共同制訂了《上海市科研計劃專項經(jīng)費(fèi)管理辦法》。從2003的課題制管理辦法到2013年的專項經(jīng)費(fèi)管理辦法，進(jìn)一步明確了科研經(jīng)費(fèi)在預(yù)算、執(zhí)行、驗收各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，強(qiáng)調(diào)了法人責(zé)任，并且大膽創(chuàng)新增加了科研單位的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，具有重大意義。

【關(guān)鍵詞】科研；經(jīng)費(fèi)；創(chuàng)新；調(diào)整

一、問題提出

在社會輿論越來越關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)的今天，如何規(guī)范使用財政資金，最大限度發(fā)揮財政經(jīng)費(fèi)的作用，推動科技事業(yè)發(fā)展，不斷是政府部門關(guān)注的問題，也是科技工作人員和廣大納稅人關(guān)注的焦點。如何用好錢，把有限的經(jīng)費(fèi)花在刀刃上，更要出成果，推動我國的科技事業(yè)發(fā)展，是一個需要我們?nèi)フJ(rèn)真探索的問題。

2003年科委推出了課題制管理辦法，在一定程度在規(guī)范了科研經(jīng)費(fèi)的在課題上的使用，利用課題預(yù)算、中期檢查、財務(wù)驗收等環(huán)節(jié)，設(shè)置了勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、管理費(fèi)六大科目，使廣大科技工作者在課題申請及執(zhí)行過程中有章可循，有法可依。但是經(jīng)過近10年的實踐，課題制管理辦法中的種種矛盾日益凸顯。主要集中在以下兩個方面：

1.勞務(wù)費(fèi)比例限制。原辦法中的勞務(wù)費(fèi)比例為課題財政經(jīng)費(fèi)的的20%，雖然相比國家的科研項目“零勞務(wù)費(fèi)”的做法已經(jīng)是一個重大的突破，但是結(jié)合上海的實際情況，人力資源成本極高，特別是科技人才幾乎是科研過程中最重要的資源，仍然有許多科研單位反映20%的勞務(wù)費(fèi)遠(yuǎn)不夠課題組的開支。

2.預(yù)算調(diào)整報批繁瑣。原辦法中規(guī)定的除了有比例限制的勞務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)不得調(diào)增以外，其他所有科目的調(diào)整超過10%的，都要經(jīng)過科委的批準(zhǔn)后才能認(rèn)可。由于科研項目的不確定性，預(yù)算往往很難估計準(zhǔn)確，特別涉及到實驗室項目，實驗幾次才能成功更是無法估算，由此所耗費(fèi)的材料也很難在預(yù)算中做到準(zhǔn)確的計算。科研設(shè)備的更新?lián)Q代也非常快，在課題執(zhí)行過程中根據(jù)實際情況更換設(shè)備型號也是合理的需求，但是較為繁瑣和頻繁的報批手續(xù)往往成為了課題組預(yù)算執(zhí)行中的難題。

二、理論模型

漸進(jìn)決策模型是由林德布洛姆提出的，該模型把公共政策看作是一個政治過程，在這個過程中，自利的決策者的討價還價和妥協(xié)起著主導(dǎo)的作用，最終達(dá)到的決策在實踐中便具有十分的可行性。

漸進(jìn)決策模式強(qiáng)調(diào)了連續(xù)性，把一系列的決策看成一個整體，通過一點一滴的變化，最終達(dá)到改革的真正目的。在保持改革步伐的同時，起到了穩(wěn)定社會的作用，避免大手筆改革造成的動蕩。從馬克思主義觀點來看，漸進(jìn)決策實際也是一個從量變到質(zhì)變過程的佐證，逐步實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。此外，更是理論聯(lián)系實際，不斷與時俱進(jìn)的良好運(yùn)用。

漸進(jìn)決策模型可以分為簡單漸進(jìn)分析、斷續(xù)漸進(jìn)分析、策略分析。簡單漸進(jìn)分析指對與現(xiàn)狀有差距的各種可供選擇的政策方案，擇其一而予以簡化和重點性的策略研究。這種分析只能構(gòu)成復(fù)雜的策略分析的組成部分，其結(jié)果必然造成“漸進(jìn)政治”，即那種在實際的政治行為中只做局部的或點滴調(diào)整的政治。斷續(xù)漸進(jìn)分析指每一項政策制定之前，在社會上已達(dá)成基本的共識，政策制定只能根據(jù)情況變化所產(chǎn)生的邊際差距，在有限的可行性方案中，分析其后果，并重新檢查資料，片斷性地、連續(xù)地和修補(bǔ)性地調(diào)適目標(biāo)。策略分析指針對復(fù)雜問題，直接經(jīng)過深思熟慮后選擇策略，它實際上是簡化了的科學(xué)分析方法，是由簡單的漸進(jìn)發(fā)展而來的，它將斷續(xù)漸進(jìn)方法納入自身之中，將它作為一種主要方法。此外，在林德布洛姆看來，試錯法、計算決策法、突破瓶頸法等也是策略分析常用的方法。

三、展開分析與論證

在科研經(jīng)費(fèi)管理改革的這十年中，科研人員反應(yīng)的突出矛盾在這次新的經(jīng)費(fèi)管理辦法中有亮眼的突破，這正是漸進(jìn)決策模型的體現(xiàn)。在保持大方向和基本框架不變的前提下，部分解決原來的不合理處，結(jié)合積累的實踐經(jīng)驗，提出新的管理方式，既避免了大范圍變動可能會引起的不確定性，又能不斷完善管理體系，達(dá)到經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的真正目的。

1.針對科研單位認(rèn)為勞務(wù)費(fèi)不足的訴求，新辦法修訂中除保持上海特色的勞務(wù)費(fèi)外，還跟國家政策接軌，在間接費(fèi)中增加了5%的績效支出，科研承擔(dān)單位可以據(jù)此落實科研人員激勵政策，制定績效發(fā)放管理辦法，規(guī)范使用好績效支出，調(diào)動科研人員積極性，充分體現(xiàn)科技工作者的勞動價值。

2.新的管理辦法修訂的另外一個重要原則就是進(jìn)一步提高承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。在十二條第二款中指出：“項目（課題）總預(yù)算不變，調(diào)整直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外的其他科目預(yù)算，項目（課題）責(zé)任人根據(jù)實施過程中科研活動的實際需要提出申請，由承擔(dān)單位法定代表人或其授權(quán)的相關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審批，市科委在項目驗收時予以確認(rèn)。直接費(fèi)用中的差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和間接費(fèi)用預(yù)算不予調(diào)增，如需調(diào)減可按上述程序調(diào)劑用于項目（課題）其他方面支出?！边@一變化直接賦予了科研單位在一定范圍內(nèi)調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)法人責(zé)任制的前提下，讓課題組能更加靈活地按照課題進(jìn)展的實際情況來調(diào)整預(yù)算開支，讓每一分錢都用在刀刃上，發(fā)揮出最大的作用。

新辦法中以上兩點的顯著變化，賦予了科研承擔(dān)單位和科研人員更大的自主權(quán)，為科研工作營造更加寬松的政策環(huán)境，這對于廣大科研工作者來說是利好的消息。相關(guān)主管部門逐步創(chuàng)新突破的做法也完全符合漸進(jìn)決策模型的漸變調(diào)試、穩(wěn)中求變的原則。改革不可能一步到位，只能是在結(jié)合現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)現(xiàn)問題解決問題，不斷修正我們的制度體系，循序漸進(jìn)地達(dá)成最終的改革目標(biāo)。

科研經(jīng)費(fèi)改革的后續(xù)還有很多事情可以做，比如：

1.完善一個體系：完善科研專項經(jīng)費(fèi)管理體系

（1）形成專項經(jīng)費(fèi)管理制度框架。圍繞“事前評估、事中檢查、事后監(jiān)督”的總體思路，按照繼承、發(fā)展、創(chuàng)新、完善的原則和要求，基本形成符合科研計劃經(jīng)費(fèi)使用特點和規(guī)律的、多層次的科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系基本框架，為后續(xù)經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)管工作提供制度支撐。endprint

（2）探索專項經(jīng)費(fèi)的分類管理模式?？萍紕?chuàng)新任務(wù)來源既有科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展的需求，也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的需求，還有社會民生可持續(xù)發(fā)展的需求；科技創(chuàng)新覆蓋創(chuàng)新全鏈條，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)模式創(chuàng)新等創(chuàng)新活動各個環(huán)節(jié)，創(chuàng)新主體不僅是高校、科研院所，還有企業(yè)、園區(qū)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅僅是科學(xué)家，還有各類企業(yè)家和各類科技服務(wù)人才；科技創(chuàng)新任務(wù)要具體落實到項目、基地、人才和政策、環(huán)境等方面。創(chuàng)新任務(wù)不同，專項經(jīng)費(fèi)的使用需求也不盡相同。

（3）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作。組建專業(yè)化的師資隊伍，統(tǒng)一培訓(xùn)材料，統(tǒng)一解釋口徑，在全市范圍內(nèi)分片開展宣傳培訓(xùn)工作，力爭實現(xiàn)在研項目全覆蓋，讓科研單位和廣大科研人員熟悉政策，理解政策，更好地執(zhí)行政策。同時，要加強(qiáng)對項目管理人員、經(jīng)費(fèi)管理專家、社會審計機(jī)構(gòu)的宣傳培訓(xùn)。對于新立項的，尤其是首次承擔(dān)科委科研計劃項目（課題）的負(fù)責(zé)人，各單位都應(yīng)當(dāng)組織對其進(jìn)行專門的經(jīng)費(fèi)管理培訓(xùn)。

（4）完善科研信用管理制度。建立覆蓋項目申請、評審、立項、執(zhí)行、驗收全過程的科研信用記錄制度，探索對各類參與主體進(jìn)行信用評級，按信用評級對項目（課題）承擔(dān)單位分類管理，對信用高的單位讓其更多發(fā)揮自我管理的作用，對信用低的單位加強(qiáng)外部監(jiān)督。探索建立“黑名單”制度，將嚴(yán)重不良信用記錄者記入黑名單，階段性或永久性取消其科研專項經(jīng)費(fèi)資助項目的申請資格或參與項目管理的資格。

2.探索一種方式：探索項目專項資金后補(bǔ)助管理方式

為進(jìn)一步推動科技和經(jīng)濟(jì)結(jié)合，充分發(fā)揮財政科技經(jīng)費(fèi)的引導(dǎo)作用，激發(fā)企業(yè)參與科技創(chuàng)新的積極性，加快建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，財政部于11月接連發(fā)布了《國家科技計劃及專項資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》（財教[2013]433號）、《民口科技重大專項后補(bǔ)助項目（課題）資金管理辦法》（財教[2013]443號），在科技部歸口管理的國家科技計劃及專項和國家科技重大專項中實施后補(bǔ)助的資助方式。上海也可以根據(jù)科技創(chuàng)新工作開展的實際需要，加快研究制定符合上?？萍紕?chuàng)新實際的后補(bǔ)助項目管理模式。

四、結(jié)論

所有的科技工作者都要珍惜眼下這良好的發(fā)展環(huán)境，對科技心存敬畏，對人民的愛護(hù)和尊重心存敬畏，對納稅人的勞動奉獻(xiàn)心存敬畏，為早日建成創(chuàng)新型城市努力奮斗，讓科技更好的為人民服務(wù)。這次的經(jīng)費(fèi)管理改革也是日趨完善的科研經(jīng)費(fèi)管理體系中的重要一步，具有重大的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 程娟娟.漸進(jìn)決策理論對我國社會發(fā)展與改革的啟示.青年與社會（下），2013年第3期

[2] 胡仙丹.漸進(jìn)決策理論：借鑒、反思及審視.集體經(jīng)濟(jì)，2011年3月endprint