■ 劉莉莉，祝 力

2015年2月2日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，意見中提到要“借鑒國際經(jīng)驗，注重頂層設(shè)計”，“加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。”西方經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移支付立法較早，內(nèi)容全面完整，其立法經(jīng)驗為我國的相關(guān)立法提供了有益借鑒。

一、主要西方國家轉(zhuǎn)移支付立法經(jīng)驗

主要西方國家轉(zhuǎn)移支付立法因其政體、國家治理形式、歷史沿革以及立法傳統(tǒng)的不同在具體立法內(nèi)容與形式方面有所區(qū)別，但其共同點是轉(zhuǎn)移支付制度從制定到實施都以法律加以規(guī)范并受到法律的嚴(yán)格約束，如轉(zhuǎn)移支付的原則、標(biāo)準(zhǔn)、支付形式、計算方法、操作程序和管理機構(gòu)在其法律體系中都能找到相應(yīng)的規(guī)范（見表1）。究其原因，除了西方國家深厚的法治傳統(tǒng)外，還與市場經(jīng)濟體制下政府與民眾對轉(zhuǎn)移支付的認(rèn)識與定位有關(guān)。西方國家認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付是各級政府間利益的再分配，也是社會各階層利益的再分配。各級政府在市場經(jīng)濟條件下都是理性經(jīng)濟人，都希望擁有相對多的財力，能實現(xiàn)自身利益最大化，所以中央政府與地方政府，以及地方政府之間存在激烈的利益博弈，而利益博弈需要明確而公平的規(guī)則，否則就會導(dǎo)致經(jīng)濟失衡、民眾權(quán)利受損、社會不和諧。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的法制化是必由之路，也只有法制化，才能保障轉(zhuǎn)移支付制度健康運行并實現(xiàn)其目標(biāo)。

表1 主要西方國家轉(zhuǎn)移支付主要內(nèi)容

主要西方國家轉(zhuǎn)移支付立法具有以下特點：一是各級政府事權(quán)、財權(quán)劃分合理、邊界清晰。事權(quán)是各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供物品、管理公共服務(wù)的權(quán)力。財權(quán)則是各級政府依其事權(quán)所享有的組織財政收入、安排財政支出的權(quán)力。劃分事權(quán)與財權(quán)的具體原則各個國家稍有不同，但基本上都遵循效率原則和分級管理原則，即劃分為中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)和中央地方共同事權(quán)，必須由中央政府或中央政府聯(lián)合地方政府統(tǒng)一處理的事務(wù)才由中央政府負(fù)責(zé)，與人民的日常生活聯(lián)系更緊密，由地方政府處理更有效率則由地方政府負(fù)責(zé)。在合理劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，再對財政收入進行分割，分割的標(biāo)準(zhǔn)各有不同，但無論如何劃分，各國都無一例外的力爭財權(quán)和事權(quán)一致，避免各級政府在支出責(zé)任上的矛盾。二是一般性轉(zhuǎn)移支付金額確定嚴(yán)格公式化。各國基于自己國情，確定相對公平和科學(xué)的影響因素，代入事先確定的公式對轉(zhuǎn)移支付金額進行評估核定。財政能力與財政需求是公式中的兩個主要方面，在測算財政能力時，全面考慮社會總產(chǎn)值、國民收入、稅源、稅基、稅率的變化，測算財政需求時考慮人口、面積、交通、公共服務(wù)水平等條件的影響，再根據(jù)本地實際狀況確定和調(diào)整。上述因素都是客觀存在的，不易受到人為干擾，上級政府和下級政府通過公式計算就可以大致確定對某地應(yīng)予的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,減少暗箱操作，便于實施執(zhí)行。三是轉(zhuǎn)移支付程序嚴(yán)格，管理和監(jiān)督機制健全有效。在轉(zhuǎn)移支付的實際操作和資金使用過程中，各國嚴(yán)格貫徹程序透明和權(quán)力制衡原則，保證接受有關(guān)機構(gòu)全程監(jiān)督與考核，確保符合法律設(shè)定的目標(biāo)。如多數(shù)國家設(shè)有專門的管理和分配機構(gòu)，對于一般性轉(zhuǎn)移支付，加拿大、德國由財政部所屬機構(gòu)——政府間委員會負(fù)責(zé)，澳大利亞由相對獨立的撥款委員會負(fù)責(zé)。加拿大的政府間委員會因其對于轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管權(quán)責(zé)分明而非常有代表性。澳大利亞的撥款委員會則比較有特色，它是一個民間組織，不作為政府機構(gòu)的組成部分，但卻接受政府委托來確定聯(lián)邦向州撥款的標(biāo)準(zhǔn)。

二、對我國轉(zhuǎn)移支付立法的啟示和借鑒

（一）提升立法層次制定我國的《轉(zhuǎn)移支付法》。我國財政部于2008年制定了 《中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，該辦法與財政部的其他一些相關(guān)規(guī)定結(jié)合構(gòu)成具體指導(dǎo)我國轉(zhuǎn)移支付工作的主要規(guī)范，促進了我國轉(zhuǎn)移支付工作的規(guī)范化。但由于這些規(guī)定基本上由財政部主導(dǎo)制定，層次較低，不足以站在全局層面對我國轉(zhuǎn)移支付制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)范。2015年開始實施的新預(yù)算法第十六條規(guī)定：國家實行轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開。為了貫徹新《預(yù)算法》的要求，應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)移支付制度的確立上升到法律層次，由全國人大牽頭制定《轉(zhuǎn)移支付法》，讓《轉(zhuǎn)移支付法》成為與新《預(yù)算法》配套的制度建設(shè)之一，從根本上保證轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范、公平和公開。

（二）立法明確政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分。制定《轉(zhuǎn)移支付法》不可避免會涉及政府間事權(quán)劃分，根據(jù)《立法法》的規(guī)定,能夠?qū)Ω骷壵g的事權(quán)進行劃分的只能是法律。筆者認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律中沒有就轉(zhuǎn)移支付涉及的政府間事權(quán)劃分制定規(guī)范，則可以在《轉(zhuǎn)移支付法》中制定相應(yīng)的政府間事權(quán)劃分條款。至于政府間的財權(quán)劃分，我國新預(yù)算法第二十九條對此有規(guī)定：中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！皣鴦?wù)院規(guī)定”的最高法律淵源是行政法規(guī)，但筆者認(rèn)為，在制定《轉(zhuǎn)移支付法》的同時，也應(yīng)當(dāng)將政府間的財權(quán)劃分上升為法律，在《轉(zhuǎn)移支付法》中設(shè)立財政收支劃分章程，因為政府間的事權(quán)與財權(quán)是一個有機整體，具有對應(yīng)關(guān)系，不宜在立法層次上割裂，否則有損法律的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（三）建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付額度判定標(biāo)準(zhǔn)。新《預(yù)算法》第十六條規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付的兩種形式，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，但未規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的具體額度判定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，這些也應(yīng)當(dāng)在《轉(zhuǎn)移支付法》中予以明確，應(yīng)明確把“因素法”應(yīng)用于一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額計算中。確定因素時應(yīng)首先保證轉(zhuǎn)移支付更多用于增加落后地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高落后地區(qū)公共服務(wù)的能力，實現(xiàn)基本轉(zhuǎn)移支付均衡目標(biāo)，體現(xiàn)正義、公正、民主的實體價值。其次應(yīng)留下根據(jù)法律實施條件的變化進行立法修訂或者立法解釋的空間，因此可以原則性地規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的計算因素和計算公式，并授權(quán)國務(wù)院制定具體實施條例明確和根據(jù)實際情況變化進行調(diào)整。

（四）健全轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行制度與監(jiān)督機制。目前轉(zhuǎn)移支付資金存在的管理不規(guī)范、暗箱操作、貪污浪費、使用效率低下等問題飽受詬病,這與缺乏完整有效的資金劃撥與使用監(jiān)督機制有很大關(guān)系。借鑒國外經(jīng)驗，要保證轉(zhuǎn)移支付的合規(guī)性，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，首先必須保證轉(zhuǎn)移支付程序設(shè)計科學(xué)合理，相關(guān)程序應(yīng)符合公開、協(xié)調(diào)和規(guī)范的要求。在《轉(zhuǎn)移支付法》中應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同形式，詳細(xì)規(guī)定轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、審批、批復(fù)、執(zhí)行、監(jiān)督等程序的適用原則和行為規(guī)則，所有這些程序都應(yīng)當(dāng)向社會開放，接受社會和公眾監(jiān)督。其次需建立專門的轉(zhuǎn)移支付決策和監(jiān)督機構(gòu)，可以在中央和地方成立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付專門委員會，立法規(guī)定該委員會的任務(wù)、職權(quán)與職責(zé)。該委員會應(yīng)接受同級人大監(jiān)督，明確該委員會對轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督不力的法律責(zé)任。這樣中央和地方政府都能夠較為充分地參加轉(zhuǎn)移支付撥款決策和執(zhí)行，保證轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實現(xiàn)。

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