王艷慧 王亞?wèn)|

在全球化和區(qū)域一體化的背景下，城市群正日益成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要主體，引領(lǐng)和支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極?；竟卜?wù)一體化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和平臺(tái)，也是加快城市群一體化發(fā)展的重要保障。長(zhǎng)江中游城市群是以武漢為中心城市，以長(zhǎng)沙、南昌、合肥為副中心城市，涵蓋武漢城市圈、長(zhǎng)株潭“3+5”城市群、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、江淮城市群等四個(gè)子經(jīng)濟(jì)區(qū)的城市集群。目前，湘鄂贛皖四省已著手在城市群產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、民生社會(huì)事業(yè)一體化等五個(gè)方面展開(kāi)合作。其中，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化是長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展最關(guān)鍵、最基本的要求。

一、長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化的價(jià)值意蘊(yùn)

城市群基本公共服務(wù)一體化建設(shè)是消除行政壁壘、實(shí)現(xiàn)各種資源要素跨區(qū)域自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的重要保證，也是推動(dòng)城市群一體化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

（一）實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群要素流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

公共服務(wù)一體化與經(jīng)濟(jì)一體化相輔相成?；竟卜?wù)一體化是促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。只有推進(jìn)基本公共服務(wù)的一體化，才能有效吸引和引導(dǎo)資金、資源、勞動(dòng)力的配置，促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。城市群經(jīng)濟(jì)一體化是基本公共服務(wù)一體化的重要保障。因此，實(shí)現(xiàn)包括資本、技術(shù)、信息、人力資源等在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的高度集聚和跨區(qū)域流動(dòng)，是區(qū)域一體化的重要基礎(chǔ)和前提。這就必然要求區(qū)域內(nèi)打破地方行政區(qū)劃限制，通過(guò)推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域要素的集聚和比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，為長(zhǎng)江中游城市群經(jīng)濟(jì)一體化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群資源共享、人民生活改善的重要保障

推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化，就是要根據(jù)長(zhǎng)江中游城市群一體化發(fā)展的要求和目標(biāo)，促進(jìn)公共服務(wù)制度的變革和創(chuàng)新，健全公共服務(wù)配置機(jī)制，使得長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)所有公民所享受到的基本公共服務(wù)能夠突破行政區(qū)劃的界限，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)接共享并最終達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)，真正使長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)基本公共服務(wù)做到資源共享、制度對(duì)接、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、待遇互認(rèn)。通過(guò)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化提高公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)公共服務(wù)消費(fèi)，為長(zhǎng)江中游城市群的人民群眾創(chuàng)造美好的生活環(huán)境和工作環(huán)境，最終改善其生活質(zhì)量，是建設(shè)和諧長(zhǎng)江中游城市群的必然要求。

（三）實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域合作、社會(huì)管理體制改革的必然要求

從區(qū)域公共治理的角度，區(qū)域公共服務(wù)一體化跨越了單個(gè)行政轄區(qū)管理實(shí)體的管轄范圍，著重解決各種跨行政區(qū)域等區(qū)域公共服務(wù)問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)就是對(duì)區(qū)域公共服務(wù)問(wèn)題謀求共同解決之道，通過(guò)協(xié)商合作提供區(qū)域公共服務(wù)，獲取區(qū)域公共服務(wù)的最佳效益。因此，加強(qiáng)區(qū)域合作，消除長(zhǎng)江中游城市群不同主體在地方性法規(guī)政策、政府管理模式等方面的差異，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)供給政策和制度，建立起公共服務(wù)供給的合作、激勵(lì)、約束機(jī)制以及利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化的必然要求。這將會(huì)從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)管理觀念、體制和模式，有助于中部四省的公共管理體制創(chuàng)新。

二、長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化存在的問(wèn)題

（一）四個(gè)子區(qū)域內(nèi)部基本公共服務(wù)水平差異較大

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政實(shí)力是提升區(qū)域公共服務(wù)水平的物質(zhì)保障。目前，長(zhǎng)江中游城市群四個(gè)子區(qū)域之間的整體基本公共服務(wù)支出水平相差不大，但每個(gè)子區(qū)域內(nèi)部卻差異較大。雖然各城市對(duì)基本公共服務(wù)的投資都有所提高，但是從整體而言，各個(gè)城市之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入也呈現(xiàn)明顯差距。特別是各個(gè)子區(qū)域內(nèi)部的小城市，由于地區(qū)總體發(fā)展落后，政府對(duì)基本公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致各項(xiàng)基本公共服務(wù)仍處于較低水平。例如，2013年武漢城市圈中心城市——武漢市的公共財(cái)政用于民生領(lǐng)域的支出達(dá)703.40億元，占全市公共財(cái)政支出63.70%，而鄂州市的該支出僅為14.48億元，占全市公共財(cái)政支出僅為20.44%。

（二）基本公共服務(wù)制度、支出標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容不統(tǒng)一

科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)可以更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平、高效供給。目前，長(zhǎng)江中游城市群四個(gè)子區(qū)域之間尚未建立起區(qū)域基本公共服務(wù)一體化供給的協(xié)作管理機(jī)制，在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上未充分考慮基本公共服務(wù)要素在不同地區(qū)之間的自由流動(dòng)和有效對(duì)接，各市政府難以協(xié)調(diào)決策、統(tǒng)一行動(dòng)。此外，受多種因素影響，各地政府提供基本公共服務(wù)不僅支出標(biāo)準(zhǔn)不完全一致，而且所涵蓋的內(nèi)容也各具特色。如小城市的民生財(cái)政支出主要用于轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、幫助貧困人口脫貧、實(shí)施新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、加強(qiáng)義務(wù)教育等，而對(duì)于諸如武漢、長(zhǎng)沙此類大城市來(lái)說(shuō)，其民生財(cái)政支出則主要用于城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、高等教育、交通通訊網(wǎng)絡(luò)、文化娛樂(lè)設(shè)施等。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度有待提高

長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)江中游城市群各區(qū)域習(xí)慣于利用自身優(yōu)勢(shì)在本行政區(qū)內(nèi)配置資源，形成相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的路徑和格局，在短期內(nèi)未能完全扭轉(zhuǎn)。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，雖然總體水平逐步提高，布局漸趨合理，網(wǎng)絡(luò)日益完善，但由于跨省基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)涉及到成本和收益問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施大多被分割在各行政區(qū)劃內(nèi)，共建共享有相當(dāng)大的難度，至今尚未形成一個(gè)面向整個(gè)城市群的一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。例如，在城市群內(nèi)部，部分交通設(shè)施不對(duì)接、功能不完善，基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享受到很大制約;一些公路設(shè)施等級(jí)水平較低，相鄰行政區(qū)的邊界處尚存在不少斷頭路和瓶頸路。

（四）行政壁壘構(gòu)成長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化的最大障礙

長(zhǎng)江中游城市群分屬于不同的行政區(qū)劃，各級(jí)行政區(qū)劃層次較多，行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，地區(qū)之間協(xié)調(diào)難度加大。且長(zhǎng)期以來(lái)，各個(gè)行政區(qū)各自為政，存在明顯的行政壁壘和地方保護(hù)主義，嚴(yán)重阻礙了資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和合理配置，也妨礙了社會(huì)管理政策的整合，制約了區(qū)域基本公共服務(wù)一體化的進(jìn)程。同時(shí)，武漢城市圈、長(zhǎng)株潭“3+5”城市群、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、江淮城市群分別處于自己的一體化基礎(chǔ)階段，這必然使得四個(gè)子區(qū)域內(nèi)部合作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于區(qū)域之間的合作;而且，四個(gè)子區(qū)域之間相互競(jìng)爭(zhēng)激烈，爭(zhēng)資源、爭(zhēng)人才、爭(zhēng)政策，合作意識(shí)與機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致社會(huì)管理體制改革相對(duì)滯后，難以適應(yīng)基本公共服務(wù)一體化的要求。

三、長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化的政策建議

（一）制定基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃綱要，以地方立法的形式給予保障

與長(zhǎng)江中游城市群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，加快制定《長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃》，明確各地區(qū)基本公共服務(wù)一體化的總體要求與發(fā)展目標(biāo)，保障支撐與配套措施，明確各階段的工作目標(biāo)、原則、負(fù)責(zé)部門(mén)、實(shí)現(xiàn)途徑、績(jī)效考核機(jī)制及配套措施等，增強(qiáng)其合理性和可行性，以作為長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化的指南。

（二）完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)各地政府財(cái)力均衡

加快完善長(zhǎng)江中游城市群的縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提升長(zhǎng)江中游城市群各地區(qū)公共服務(wù)財(cái)政供給能力。從縱向來(lái)看，應(yīng)合理劃分不同行政級(jí)別政府之間的事權(quán)，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等的原則來(lái)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移;從橫向來(lái)看，對(duì)于不同地區(qū)財(cái)政能力的差額，要按照財(cái)力均等的原則來(lái)確定對(duì)財(cái)力較緊地區(qū)地方政府的轉(zhuǎn)移支付額度。通過(guò)完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)各市的財(cái)政力量均衡發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

（三）改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基本公共服務(wù)的支出水平

加快長(zhǎng)江中游城市群公共財(cái)政從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加大對(duì)基本公共服務(wù)的支出，優(yōu)先解決民生問(wèn)題。一是整合交通網(wǎng)絡(luò)。加快建設(shè)長(zhǎng)江中游城市群綜合交通運(yùn)輸示范區(qū)，從發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)出發(fā)，大力推進(jìn)航空、高速公路、鐵路、水運(yùn)整體聯(lián)動(dòng)的大交通體系一體化建設(shè)。二是實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息共享。必須建設(shè)覆蓋各城市的就業(yè)信息共享平臺(tái)，打破區(qū)域間要素流動(dòng)壁壘，才能實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息及時(shí)、充分的傳播，促進(jìn)人才要素自由流動(dòng)。三是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育和醫(yī)療衛(wèi)生配置水平。加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入，配置更多更高水平的師資力量、教學(xué)設(shè)施、醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療設(shè)備，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為基本公共服務(wù)一體化奠定硬件基礎(chǔ)

要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化，基礎(chǔ)設(shè)施必先行。各級(jí)政府應(yīng)相互配合，構(gòu)建互聯(lián)互通的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，優(yōu)化路網(wǎng)布局，加大公路、鐵路、水路、民航等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成新型綜合運(yùn)輸體系。四省會(huì)城市應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家以武廣、合武、京九、滬昆、昌吉贛等客運(yùn)專線為主體，盡快建設(shè)武漢—九江、九江—合肥、長(zhǎng)沙—合肥等城際鐵路快速通道，構(gòu)建“兩小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”;聯(lián)合打通四省市之間的“斷頭路”，建成更加通暢便捷的高速公路網(wǎng)絡(luò);加大對(duì)長(zhǎng)江航道“暢中游”的投入力度，整治長(zhǎng)江干線和主要支流航道;推進(jìn)武漢長(zhǎng)江中游航運(yùn)中心建設(shè)，整合武漢新港、岳陽(yáng)港、九江港等港口資源，構(gòu)建長(zhǎng)江中游港口一體化體系;以天河機(jī)場(chǎng)、黃花機(jī)場(chǎng)、昌北機(jī)場(chǎng)、新橋機(jī)場(chǎng)為主體，整合周邊機(jī)場(chǎng)資源，構(gòu)建功能完善、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工明確的長(zhǎng)江中游地區(qū)民用機(jī)場(chǎng)體系;以推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)為突破口，整合信息資源，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)信息平臺(tái)，形成公開(kāi)透明的信息網(wǎng)絡(luò);加強(qiáng)科技領(lǐng)域合作，共享科技信息、專家智庫(kù)等科技資源，鼓勵(lì)科技成果、科技人才、創(chuàng)業(yè)資本等科技要素在四省區(qū)的自由、有序流動(dòng)，建設(shè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的“智慧城市群”。

（五）實(shí)施“整體性治理”模式，完善基本公共服務(wù)一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制

“整體性治理”是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門(mén)協(xié)作，以及為解決某些特殊問(wèn)題而組成的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。一是設(shè)立長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群基本公共服務(wù)一體化建設(shè)的方針政策，對(duì)跨行政區(qū)域的事務(wù)進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)本地區(qū)與中央、省的關(guān)系，調(diào)解長(zhǎng)江中游城市群各市內(nèi)部關(guān)系，監(jiān)督地方政府間協(xié)議執(zhí)行等。二是建立長(zhǎng)江中游城市群溝通協(xié)調(diào)機(jī)制與合作對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)。三是構(gòu)建長(zhǎng)江中游城市群政府間利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，平衡政府間不同的利益需求。四是建立科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制、管理監(jiān)督機(jī)制，努力突破集體行動(dòng)的困境。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科青年基金項(xiàng)目：“公共服務(wù)、家庭結(jié)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響及公共政策選擇”（13YJC790176）。

（作者單位：1.武漢大學(xué)中國(guó)中部發(fā)展研究院;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉