張波 戚悅

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，各地進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金。由于這些基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)周期長，資金回收慢，有些項(xiàng)目甚至不盈利。為滿足這類資金需求，我國成立了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。政策性銀行是國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，由政府創(chuàng)立或參股保證，不以盈利為目的，具有特殊融資原則，貫徹國家經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的金融機(jī)構(gòu)。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)完善，同時(shí)，商業(yè)性銀行更加發(fā)達(dá)，債券市場(chǎng)融資功能蓬勃發(fā)展，政策性銀行已不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政策性銀行也在進(jìn)行轉(zhuǎn)型改革，創(chuàng)新銀行業(yè)務(wù)，拓寬銀行職能。隨著政策性銀行業(yè)務(wù)范圍的不斷拓展，其與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)交叉重疊越來越多，呈現(xiàn)出商業(yè)化趨勢(shì)。因此，現(xiàn)行的政策性銀行監(jiān)管理念也要隨著銀行業(yè)的轉(zhuǎn)變而調(diào)整，堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心，對(duì)政策性銀行實(shí)施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

一、政策性銀行改革過程中存在的問題

政策性銀行由于其自身的特點(diǎn)，在改革中表現(xiàn)了一些問題：

（一）政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)混亂

政策性銀行改革后，兩類業(yè)務(wù)混合經(jīng)營，政策性銀行自身業(yè)務(wù)定位不明確，受利益驅(qū)使，一方面，政策性銀行的資金來源于國家財(cái)政資金，成本較低，政策性銀行更愿意將資金用于利潤較高的商業(yè)性貸款，增加內(nèi)部收益，擠占政策性業(yè)務(wù)資金。另一方面，政策性銀行不熟悉商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)，在經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)中容易產(chǎn)生虧損，政策性銀行將商業(yè)性業(yè)務(wù)的虧損轉(zhuǎn)嫁到政策性業(yè)務(wù)，給監(jiān)管帶來了難度。

（二）內(nèi)部治理機(jī)制不完善

在政策性銀行向商業(yè)性銀行轉(zhuǎn)型過程中，政策性銀行是參照商業(yè)銀行進(jìn)行部門設(shè)置和審貸程序建設(shè)，但是，其內(nèi)部人事管理制度和激勵(lì)約束機(jī)制仍具有較強(qiáng)的行政色彩，其治理機(jī)制與內(nèi)控制度都不適應(yīng)現(xiàn)階段的金融市場(chǎng)，在管理運(yùn)作和業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面更加復(fù)雜，存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺少適合現(xiàn)階段政策性銀行的監(jiān)管體系

轉(zhuǎn)型后政策性銀行是一類特殊的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行的許多監(jiān)管規(guī)則難以適用于政策性銀行。目前我國還沒有一部專門針對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管的法規(guī)條例，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般參照商業(yè)銀行法對(duì)政策性銀行進(jìn)行監(jiān)管，與政策性銀行的特殊性不適應(yīng)，監(jiān)管的針對(duì)性和有效性不強(qiáng)，無法體現(xiàn)政策性銀行的特色，降低了監(jiān)管的有效性，導(dǎo)致監(jiān)管不到位，績效評(píng)價(jià)不客觀。我國監(jiān)管部門沒有針對(duì)轉(zhuǎn)型的政策性銀行建立科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)體系，往往參照或套用商業(yè)銀行的考核指標(biāo)和同等標(biāo)準(zhǔn)來考評(píng)政策性銀行，缺乏對(duì)政策性銀行社會(huì)效益的考核指標(biāo)，造成了政策性銀行績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)性失衡，不能很好地兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，影響了政策性銀行的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）監(jiān)管職責(zé)不清晰

由于政策性銀行自身的發(fā)展特點(diǎn)，各部門都有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)政部履行出資人和國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，審計(jì)署負(fù)責(zé)對(duì)政策性銀行資金運(yùn)用過程中的規(guī)范性進(jìn)行審計(jì)，人民銀行控制貸款規(guī)模，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)情況的監(jiān)管。由于政出多門，導(dǎo)致政策性銀行無所適從，影響政策性銀行自身發(fā)展，也容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策性銀行改革后的監(jiān)管措施

針對(duì)政策性銀行改革過程中出現(xiàn)的問題，政府應(yīng)該建設(shè)具有針對(duì)性的政策性銀行監(jiān)管體系：

（一）建立適合現(xiàn)階段政策性銀行的法規(guī)條例

國家應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)型過程中政策性銀行的特殊特點(diǎn)和業(yè)務(wù)模式，有針對(duì)性地制定相關(guān)法規(guī)條例，明確轉(zhuǎn)型后政策性銀行的性質(zhì)、職能、組織模式、業(yè)務(wù)范圍與基本業(yè)務(wù)規(guī)則、與商業(yè)銀行的關(guān)系、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，為監(jiān)管部門實(shí)行有效監(jiān)管提供制度保障。

（二）建立專門的監(jiān)管指標(biāo)體系，實(shí)行分賬監(jiān)管

針對(duì)政策性銀行改革后政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)并存的局面，政策性銀行應(yīng)建立政策性業(yè)務(wù)賬戶和商業(yè)性業(yè)務(wù)賬戶分類運(yùn)行的管理模式，對(duì)兩類不同業(yè)務(wù)實(shí)行分賬管理、單獨(dú)核算，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政策性銀行的自身特點(diǎn)進(jìn)行差異化監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)政策性銀行的自身特點(diǎn)，建立科學(xué)的監(jiān)管指標(biāo)體系，并且，由于不同政策性銀行又有各自的特殊性，監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)各有不同，要根據(jù)各自作用領(lǐng)域、行業(yè)特點(diǎn)、貸款方式等方面的差異，進(jìn)一步制定適合各行的專門監(jiān)管指標(biāo)體系，實(shí)施差異化監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助政策性銀行完善自身內(nèi)部控制機(jī)制

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該指導(dǎo)政策性銀行內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，規(guī)范政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分類管理，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和人事管理制度等各項(xiàng)內(nèi)控制度，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營合法合規(guī)。各行應(yīng)建立審慎的會(huì)計(jì)制度和透明的信息披露制度，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地對(duì)外進(jìn)行信息披露，促使政策性銀行守法合規(guī)、審慎經(jīng)營。

（四）建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，避免監(jiān)管漏洞

各部門應(yīng)建立定期聯(lián)席會(huì)議制度，明確各方職責(zé)，同時(shí)建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門之間監(jiān)管信息的互聯(lián)互通和高效共享，相互溝通監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題，共同解決，形成監(jiān)管合力，防止監(jiān)管漏洞。

政策性銀行的轉(zhuǎn)型，是適應(yīng)現(xiàn)階段我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體現(xiàn)，是銀行業(yè)發(fā)展的有益補(bǔ)充，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該適時(shí)調(diào)整監(jiān)管理念，建立科學(xué)合理的監(jiān)管體系，防止金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)金融市場(chǎng)的健康穩(wěn)定。

基金項(xiàng)目：本課題由中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助。

（作者單位：1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院;2.北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明